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深化国家审计对财政体制改革促进作用的策略研究
吕建伟(审计署京津冀特派办)
 
【时间:2011年05月26日】 字号: 【大】 【中】 【小】
    摘要:我国的财政体制改革在经历了分税制财政体制改革、财政支出管理改革两个阶段后,目前已进入了一个新的阶段。认真解读党的十七大报告中提出的关于当前财政体制改革的重点,可以对下一阶段财政体制改革的方向和需要重点解决的问题有一个准确的把握:一是财政支出应进一步向公共服务领域倾斜,重点解决基本公共服务不均等化的问题;二是分税制改革应进一步深化完善,重点解决基层政府财力与事权不匹配的问题;三是财政政策应进一步推进主体功能区建设步伐,重点解决欠发达地区的绿色发展问题;四是财政管理工作应进一步公开化、法制化,重点解决转移支付制度统一规范透明的问题。面对上述新动向、新问题,国家审计也应调整方向和重点,继续发挥建设性作用:一是应更多地关注民生问题,重点查处投向民生领域的财政资金投入不足、分配和使用不公以及效率不高的问题;二是应更多地关注体制性问题,促进解决基层政府财力与事权不匹配等财政体制改革中产生的突出问题;三是应更多地关注主体功能区建设问题,促进中西部欠发达地区的科学发展;四是应坚持不懈地推行审计工作报告和审计结果公告制度,把审计风暴继续刮下去。
    关键词:财政 体制改革 国家审计

    综观我国近年来的财政体制改革脉络,大致可以分为两个阶段:第一阶段是1994年实施的分税制财政体制改革,目的是构建与市场经济相适应的政府与企业、个人之间的分配关系和中央与地方的分配关系;第二阶段是1998年开始推行的财政支出管理改革,目的是转变财政职能,优化支出结构,逐步建立公共财政体制框架。这两个阶段的改革都获得了很大成功,取得了积极成效。这其中,国家审计的作用功不可没,尤其是审计法实施以来,审计署连续开展的中央预算执行审计工作,对于促进财政部门和预算单位细化预算编制、严格预算执行、规范预算管理、提高预算资金使用效益发挥了重要作用。现在我国的财政体制改革已经进入了一个新的阶段,如何抓住当前财政体制改革中的难点、热点问题,深化国家审计对财政体制改革的促进作用,是当前亟需开展的工作。

    一、当前财政体制改革的方向和需重点解决的问题

    胡锦涛总书记在党的十七大所做的报告中提出,当前财政体制改革的重点是:围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设,完善公共财政体系。深化预算制度改革,强化预算管理和监督,健全中央和地方财力与事权相匹配的体制,加快形成统一规范透明的财政转移支付制度,提高一般性转移支付规模和比例,加大公共服务领域投入。完善省以下财政体制,增强基层政府提供公共服务能力。实行有利于科学发展的财税制度,建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制。

    认真解读上述报告精神,我们就能对下一阶段财政体制改革的方向和需要重点解决的问题有一个准确的把握:

   (一)财政支出应进一步向公共服务领域倾斜,重点解决基本公共服务不均等化的问题。根据公共财政理论,在市场经济条件下,财政支出应逐步退出竞争性经济领域,从经济建设型财政转向公共服务型财政,从而集中更多财力用于社会保障、卫生、教育等公共服务领域,以缓解社会矛盾,保持社会的稳定和安全。特别要通过转移支付方式,增加农村地区、落后地区的公共建设投入,缩小城乡之间、地区之间由于财政收入差异而造成的转移支付能力的差异,因为这种差异最终将会导致农村居民、落后地区居民获取收入能力的持久性下降。 同时,还应通过社会保障预算,增加社会保险、社会救助、社会福利和慈善事业相衔接的社会保障体系的资金投入,尽可能多地安排对低收入人群、贫困人口的转移性支出,缓解低收入者与中高收入者间的收入差距。

    目前,政府提供的公共服务的一个突出问题是,不同区域之间、城乡之间、不同社会群体之间提供的基本公共服务不均等,影响了社会的公正。如未能建立起覆盖全国的社会保障体制,农村大部分地区还没有建立社会养老制度、农村的新型合作医疗制度与城市是两种体制、不同地区的教育投人差别甚大,等等。要通过完善财政支出结构不断推进基本公共服务的均等化,重点解决农村公共服务缺失,与城镇的公共服务不均等问题,在农村社会保障、义务教育、新型合作医疗和社会救助方面,进一步加大投入,解决起点不公平的问题。

    (二)分税制改革应进一步深化完善,重点解决基层政府财力与事权不匹配的问题。分税制财政体制运行以来,逐渐暴露出来的不协调、不匹配的问题,突出表现在基层财政越来越困难,现在已经到了不解决不行的地步。目前,我国的财政体制是五级财政,即国家、省(市、自治区)、市、县(市、区)和乡(镇)。1994年的分税制财政体制改革,明确划分了中央和省(市、自治区)的收入范围,省以下的体制是各地仿照分税制体制自主安排的。在中央提出逐步提高中央财政收入占全国财政收入比重的背景下,省以下的体制安排自然带有层层集中财力的倾向。 近年来的情况显示,现在分税制财政体制运行的结果是,财力逐步向上集中,但事权仍在基层,甚至呈扩大趋势。如:农村义务教育、农村社会保障、医疗卫生等,过去基本由农民自己承担,现在随着经济发展和农村税费改革,这部分支出开始回归财政,基层财政的事权不断扩大。在上述两个反方向因素的共同作用下,县、乡财政困难的矛盾开始激化。绝大部分县、乡的财政是捉襟见肘,仅仅能够应付“保工资、保运转”的支出,其他方面的支出欠账越来越多。

    分税制财政体制能够成功运行的一个基本要求,是各级政府有自己的主体收入,用自己的财力办自己的事情。否则,就只有三个后果:一是地方政府逐步增强对上级政府的依赖,地方增收节支的积极性转化为“跑上”的积极性;二是地方政府体制外、制度外的收入越来越多,全口径预算管理成为一句空话;三是地方政府通过设立融资平台公司大量举债,“借钱过日子”、财政风险和金融风险迅速积累。要解决上述问题,必须给财力与事权严重不匹配的县级财政增加主体税种,扩大税收分享中县级分享比例,同时要加大对中西部地区基层财政的转移支付力度,逐步大幅度增强县级财政的实力。此外,应取消乡镇财政,实行乡财县管;取消市级(地级市)财政对县级财政的管理,实行省级财政直接管理县级财政。这样一来,全国的财政级次就变为三级,即中央、省(市、自治区)和县(地级市、县级市)三级,增强各级财政的调控能力。

    (三)财政政策应进一步推进主体功能区建设步伐,重点解决欠发达地区的绿色发展问题。主体功能区的建设对于公共财政体系的建设具有特别的意义。“十二五”规划纲要明确提出:按照全国经济合理布局的要求,规范开发秩序,控制开发强度,形成高效、协调、可持续的国土空间开发格局。对人口密集、开发强度偏高、资源环境负荷过重的部分城市化地区要优化开发。对资源环境承载能力较强、集聚人口和经济条件较好的城市化地区要重点开发。对影响全局生态安全的重点生态功能区要限制大规模、高强度的工业化城镇化开发。对依法设立的各级各类自然文化资源保护区和其他需要特殊保护的区域要禁止开发。基本形成适应主体功能区要求的法律法规、政策和规划体系,完善绩效考核办法和利益补偿机制,引导各地区严格按照主体功能定位推进发展。

    主体功能区建设的关键是以科学发展观为指导,建立有利于地区绿色发展的绩效评价指标和政绩考核办法,重点是做好中西部欠发达地区的规划和建设工作。目前,中国的欠发达地区主要在中西部,而这些地区也正是生态环境脆弱的地区,不适合大规模进行工业开发和建设。长期以来,这些地区与其它地区一样主要是进行经济发展指标的考核,生态环境成为次要指标。尽管通过转移支付等手段也对其进行了支持,但这种支持是不充分和效率低下的。中东部区域中,也有一部分承载着区域生态安全等职责的地区,不适合大规模工业开发。如果把这些不适合大规模工业开发的地区明确定位于限制开发区或禁止开发区,则其发展就纳入了规范的框架之中,生态环境成为对地方政府考核的主要指标,用于生态环境保护和公共服务的财政支出纳入到国家及省级公共财政体系之内,地区的发展就有了保障,区域的发展也将更加协调。

    (四)财政管理工作应进一步公开化、法制化,重点解决转移支付制度统一规范透明的问题。改革开放以来,我国财政透明化化工作已经取得了很大的成绩,但距离公共财政的要求还有很长的路要走。目前的财政预算还只向人大代表公开,不向民众公开。普通百姓无法详细了解财政资金究竟被花到了哪些地方,钱花的效果如何。政府预算作为财政的主要载体和核心内容,上涉国计,下及民生,关乎最广泛的公共利益,应向全社会公开。政府预算草案编制完成后,应当通过互联网等各种媒体公之于众,广泛征求社会公众意见,而不是仅仅征求人大代表和专家意见。预算经人大批准后,应当使社会公众能够看得到、看得清预算。

    除通过法律规范各级政府的财权和事权外,对许多需要各级政府共同承担的事务应按照支出责任和受益程度的大小确定各级政府负担的支出比例,并以转移支付的方式将资金归集到承担具体事务的政府。对转移支付方式也应通过制定法律加以规范,增加有利于均衡地区财力的一般性转移支付所占的比重,减少专项转移支付和其它机动转移支付所占的比重,使转移支付更加规范。 应增加公式拨款所占的比重,采用因素法来核定金额。应选取一些不易受到人为控制的、能反映各地收入能力和支出需要的客观性因素,如人口数量、城市化程度、人均GDP、人口密度等作为实施转移支付的依据,这样就可以提高转移支付的透明度、可预见性和客观公正性,减少人为因素的影响,提高财政管理的科学化程度。

    二、进一步发挥国家审计对财政体制改革促进作用的策略

    国家审计的本质是国家经济社会运行的“免疫系统”。在过去两个阶段的财政体制改革进程中,国家审计在揭示、预防、抵御方面发挥了重要作用。现在,面对财政体制改革出现的新动向、新问题,国家审计也应调整方向和重点,继续发挥国家审计的建设性作用:

    (一)应更多地关注民生问题,重点查处投向民生领域的财政资金投入不足、分配和使用不公以及效率不高的问题。财政资金运用到哪里,国家审计就跟进到哪里。财政资金投入的重点,也是国家审计关注的重点。近年来,各级财政在公共服务领域的投入越来越多。公共服务是指政府依照法律法规,为保障社会全体成员基本社会权利、基础性的福利水平,必须向全体居民均等地提供的社会公共服务,包括义务教育、公共卫生、公共福利和社会救助、公共安全保障等。这既是公共财政的本质要求,也是贯彻科学发展观以人为本理念的必然举措施。在目前我国从初步小康向全面小康社会过渡、从生存型社会向发展型社会转变的关键时期,相当多的民生问题都不同程度地与基本公共服务短缺或不均等相关联。因此,国家审计关注民生问题,可以更加直接地发现财政资金在投向公共服务领域时存在的问题。对投入民生领域的财政资金的审计应关注三个方面的重点:一是资金投入不足的问题,尤其是欠发达地区基层政府投入不足的问题。二是资金分配和使用中的不公平问题,既要关注地区差异、行业差异,还要关注政策制度设计本身造成的不能覆盖全体居民和标准不统一的问题。三是资金使用效率不高的问题,尤其要关注资金使用中存在的闲置、挪用、损失等问题。

    (二)应更多地关注体制性问题,促进解决基层政府财力与事权不匹配等财政体制改革中产生的突出问题。当前,财政体制改革中一个急需解决的问题就是基层政府财力与事权不匹配的问题。这个问题不解决,大多数的基层财政就只能是“吃饭”财政,提供均等化的基本公共服务也只能是一句空话,就会衍生乱收费、乱摊派、乱集资、乱举债等一系列负面问题。现在,这些问题已经在各地不同程度地冒了出来。国家审计要发挥“免疫系统”功能和建设性作用,就必须关注这些问题,通过揭示问题、分析原因、提出建议,促进问题的逐步解决。为此,国家审计应从制度层面重点关注三个方面的问题:一是县级政府财力与事权不匹配的问题。了解由此带来的负面影响,研究通过简化财政级次、规范财政转移支付方式、增加县级财政主体税种等措施解决此问题的可行性和科学性,提出相应的审计建议。二是省以下政府预算外收入和制度外收入过度膨胀,“第二财政”、“第三财政”层出不穷,游离于预算监督之外的问题。了解问题的严重后果,研究通过规范法律规定、强化执法监督、加大处罚力度解决问题的有效性,并提出相应的审计建议。三是省以下政府通过设立融资平台公司大量举债的问题。在揭示财政风险和金融风险的同时,提出允许地方政府适度举债、科学确定债务规模、严格执行举债审批程序、强化风险预警和监管体系等审计建议,促进财政体制的改革和完善。

    (三)应更多地关注主体功能区建设问题,促进中西部欠发达地区的科学发展。主体功能区的规划和建设,是我国未来地区发展的基本模式。除要针对主体功能区不同定位,实行不同的绩效评价指标和政绩考核办法外,还要进一步解决现行的生态补偿财税政策与功能区生态建设之间的矛盾问题。国家审计应在这方面有所作为,一是要通过审计促进中央财政加大一般性转移支付力度,重点帮助限制开发区和禁止开发区所处的中西部地区解决财力不足问题,促进地区之间协调发展。二是要通过审计促进建立针对四类主体功能区的专项财税支持体系和分类指导政策,把生态补偿与区域经济社会发展、消除贫困、实现基本公共服务均等化、居民创业、就业等问题综合起来考虑,改变目前实行的退耕还林、退牧还草等以工程项目建设投入为主的生态补偿做法。三是要通过审计促进建立科学的环境价值标准和评价体系,改变目前补偿办法综合性差、标准偏低等问题,使那些生态保护和建设任务重、投入大的贫困地区得到合理的补偿,从而使中西部欠发达地区真正改变过去那种“竭泽而渔”的做法,积累后劲,全面、可持续地发展。

    (四)应坚持不懈地推行审计工作报告和审计结果公告制度,把审计风暴继续刮下去。与目前财政预算还只向人大代表公开,不向民众公开的情况不同,审计机关的审计结果不仅要向人大报告,还要对社会公布。审计工作报告制度和审计结果公告制度已经成为审计机关的两把“利剑”,在人大代表和社会公众的双重监督下,一些问题得到了迅速彻底的解决。这两项制度对于实现真正意义上的人民当家作主,促进依法行政,推进依法治国方略实施具有十分重要的意义,必须不懈地坚持下去。当然,在多年来的中央预算执行审计过程中,审计部门也遇到了“屡查屡犯”这样的难题。审计人员采取的措施就是:屡犯屡查屡提醒屡公告。一些问题就是经过这样的反复后得到了彻底纠正,还有的是制度上的变革。如:最早各中央部门没有预算,在审计部门讲了5年以后,这个问题得到了根本纠正。接下来,审计部门又在此基础上提出,部门预算要细化、要公开,一步步推动了中央部门预算制度的改革进程。因此,国家审计要进一步深化对财政体制改革的促进作用,就必须坚持两项制度,把审计风暴一年年刮下去,做“财政体制改革的不寐更夫”。 2008年两会闭会时,温家宝总理答记者问时曾深刻地指出:“一个国家的财政史是惊心动魄的。如果你读它,会从中看到不仅是经济的发展,而且是社会的结构和公平正义”。一年一度的审计风暴,则在不断地提醒全社会,不要泄气,不要麻木,一点一滴地去推进财政体制改革,以此扼住国家命运的咽喉,推进社会的公平正义。

    参考资料:

    1.《高举中国特色社会主义伟大旗帜  为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告》,胡锦涛,2007年10月15日
    2.《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》,2007年3月14日第十届全国人大四次会议表决通过
    3.《中央与地方财权事权关系研究》,谭建立编著,中国财政经济出版社2010年4月
    4.《财政与民生》,高培勇主编,中国财政经济出版社2008年1月
    5.《实行全口径预算管理》,高培勇主编,中国财政经济出版社2009年6月
    6.《中国财政体制改革的演进逻辑及公共财政框架的构建》,张万强,《财经问题研究》2009年第3期
    7.《推动我国主体功能区协调发展的财税政策研究》,贾康、马衍伟,《经济参考研究》2008年第3期
    8.《“审计风暴”是财政体制改革的“打更人”》,童大焕,搜狐博客2008年8月29日
    
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