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基于审计看部门预算单位问题下移现象
雷友华(湖北省黄冈市审计局)
 
【时间:2011年05月25日】 字号: 【大】 【中】 【小】
    
    总结这两年部门预算执行情况审计结果,似乎从中发现了一种带有规律性的现象。从一级预算单位的账上看很“干净”,很少发现违纪违规问题,执行财政部门预算情况也较好。而一旦延伸审计到二级单位,发现的问题却很多:有截留财政收入的;有向企业乱收、乱摊的;有开支不合理费用的;有违规购置资产的等等。这些看似二级单位的问题,实则与作为一级预算单位的主管部门有着密切关联。没有主管部门的权力,哪来的违规收入,没有这些收入,哪来的费用支配权利。由此看来,这只不过是部门权力利益化的一个翻版,而二级单位只是这个翻版的“道具”。
    实行部门预算管理之后,通过严格票据管理规范了非税收入管理、取消了预算单位帐户,规范了预算单位收费行为,各预算单位尤其是一级预算单位基本失去了自身的“创收”条件,在一定程度上减少了违纪违规问题的产生。然而,在一些实行比较规范部门预算管理的地方,由于财政供给不足,利益的诱或和日益扩大的行政经费开支,促使预算单位开辟第二“创收”渠道,二级单位可以说是最佳的“创收”平台。理由有三:一是二级单位一般未纳入财政预算管理,环境相对宽松,具有“创收”的功能,二是二级单位有独立的账号和收费票据,具有“创收”的条件,三是作为“创收”二级单位,一般不是独立的经济实体,这些单位除了银行帐号、会计帐薄是独立的之外,其余的几乎是与主管部门合署办公,甚至会计、出纳也是一套班子,因而具有较强的隐蔽性。
    正因如此,一些主管部门在建立、设置二级单位上可谓是煞费苦心。有的把早已完成历史使命的二级单位重新利用起来,有的把政府临时设置的领导小组办公室作为二级单位,有的把行业学术研究协会也改换成二级单位,单独到银行开户,独立设立会计账薄,单独对外收费。部门的这些作法尽管只是形式上的改头换面,但其违害不可低估。
    一是扰乱了市场经济秩序。为违护市场经济秩序,保护企业的合权益,党中央、国务院多次发文,禁止向企业乱收费、乱摊派。部门财政预算的正常供给和有力的监管,无疑是一项有效制约措施,而二级单位的出现,又给这种行为提供了方便。某单位利用政府支持中小企业发展项目,2010年通过二级单位向10个企业收取项目经费65万元。
    二是有损于财政预算的公平和公正。建立公平、公正、有效的财政预算管理体制是财政体制改革的既定目标。二 级单位这种现象,为部门权力利益化创造了有效空间,必然产生部门利益的不公平、财政预管理的不公正。在某市,有两个同级别、同人数、同预算的部门,由于其行政职能不同,其费用开支相差50%之多。弱势部门只配有小车三辆,而强势部门配有小车九辆,几乎领导干部每人一辆专车。
    三是助长了违反财政法规行为。由于这类二级单位既不挂牌也不注册,具有较强的隐蔽性,审计一般不易发现。这在一定程度上增强了被审计单位的侥幸心理,助长了其违反政法规行为。如在某单位部门预算审计中,审计人员通过清理其财政收据,发现有一笔收费未入账,后经追查,发现该单位另外还有一套账,该套账是以政府临时领导小组办公室名义设置的,并在银行开了专门的户头,该套账已设置长达七年之久而未被发现。
    四是滋生了贪污腐败行为。所谓二级单位财务毕竟不是正规帐户,见不得阳光。不说知之甚少,有时甚至必要的财务手续也不到位,失去制约的权力往往滋生腐败。某行业管理协会将国有资产及其收益移到早已存实亡的二级单位,由该单位主要负责人直接管理。最近,该单位主要负责人因贪污而被纪检部门“双规”。
    由此可见,在对部门实行严格的预算管理的情况下,把二级单位作为部门“创收”的平台并非个别现象,如果任其存在和发展,不能不说是部门预算管理的一个“漏洞”,应当加以整治和修补。一是要砸“牌子”,对二级单位进行清理和整顿。对于非常设机构、已完成历史使命的机构、不具备独立法人机构要坚决予以撤销 。二是要堵“渠道”,各商业银行要严格执行国家的金融政策,禁止非法开设银行基本账户,切断资金进出渠道。三是要剥“外衣”,收费票据是部门“创收”的合法外衣,财政、税务部门要加强对事业性收费票据的管理和监督,规定收费内容和收费范围,“创收”行为也就失去了合法依据。四是要清“场子”,二级单位的工作职责与经济活动,经济活动与财务收支应当相匹配,既不允许有超职责的经济活动,也不允许有超范围的财务行为,对此应当建立明文规定,加以清理和规范。(雷友华)     
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