浅析工程索赔审计“四步”法
彭安华 汪令军（湖北省郧西县审计局）
一、工程索赔产生的背景
鉴于建设工程投资大、工期长、工序复杂等特点，建设方和施工方在履约过程中为维护自身的利益，难免在工程的技术规范要求和有关合同文件的解释等方面会产生一些歧义，为了解决这些争议和矛盾，合同双方之间索赔事件的发生就在所难免。可以说，索赔也几乎成了建筑行业的行规，所以在索赔事件发生后，怎样对索赔问题进行正确的审计认定，如何甄别索赔的真实性、程序性、合法性，如何维护建设方和施工方各自的利益，审计“免疫系统”功能作用如何有效发挥，这都是我们投资审计工作中应予高度关注的问题。
近几年的投资审计实践表明：施工企业和承包商往往借助工程索赔的“外衣”进行高估冒算、虚报冒领、骗取国家和建设单位资金的行为时有发生。可以说“工程索赔”是工程造价领域问题发生的高发区，在工程造价结算审计中，审计人员经常会遇到工程索赔的情况。结合审计工作实践，可运用“四步”法对工程索赔问题进行审核。
二、工程索赔的含义
工程索赔是指在建设工程施工合同履行过程中，由于非自己的过错，而是应由对方承担责任的情况造成的实际损失，向对方提出经济补偿和工期顺延的要求。索赔事件主要涉及业主方不依法履行合同、设计文件的缺陷、工程项目建设承发包管理模式变化、意外风险和不可预见因素等方面。建设工程合同索赔，包括承包方向发包方的索赔、发包方向承包方的索赔和相互之间的反索赔。
三、工程索赔的特征
工程索赔具有以下特征：一是对象的相互性。索赔是双向的，既包括承包方向发包方的索赔，也包括发包方向承包方的索赔。而一般情况下，承包方(施工单位)向发包方的索赔较多。二是利益的现实性。只有实际发生了经济损失或权利损害时，一方才能向对方索赔。三是结果的不确定性。索赔是一种未经对方确认的单方行为，索赔能否成功，不是单方能决定的事情，只有经过双方共同协商认可或经过其他途径来加以解决。
四、索赔审计的步骤
第一步，审核分析索赔的原因，看索赔的条件是否成立。
从审计操作遇到的案例来看，有的承包方利用建设单位或业主以及监理人员不了解什么原因和理由可以引起索赔，什么原因不能进行索赔等有关规定，在索赔报告中多计和多要索赔，骗取国家或建设单位工程款。确定是否应该索赔应从以下几方面入手。
1、看索赔是否由当事人违约造成的。当事人违约通常表现为没有按照合同约定履行自己的义务。发包方违约常常表现在没有为承包方提供合同约定的施工条件、未按照合同的约定期限和数额付款等；监理方未能按照合同约定完成工作，如未能及时发出指令等也视为发包方违约；承包方违约的情况有主要是没按合同约定的质量、期限完成施工，或者由于不当行为给发包方造成其他损害。
2、看索赔是否由于不可抗力因素或不利的物质事件形成的。不可抗力因素可以分自然事件和社会事件。自然事件主要是施工过程中不可避免发生并不能克服的自然事件，包括地震、海啸、瘟疫、水灾等等；社会事件则包括国家政策、法律、法令的变更、战争、罢工等等。不利的物质条件是指承包方在施工现场遇到的不可预见的自然物质条件、非自然的物质障碍和污染物，包括地下和水文条件。
3、看索赔是否由原合同缺陷形成的。合同缺陷表现为合同文件规定不严谨甚至矛盾、合同中的条款遗漏或错误等。在这种情况下，监理工程师应当给予解释，如果这种解释将导致成本增加或工期延长，发包方应当给予补偿。
4、看索赔是否因合同变更引起的。合同变更主要表现为设计变更、施工方法变更、追加或者取消某些工作、合同规定的其他变更等。
5、看是否由工程师指令形成的。监理工程师指令有时也会产生索赔，如指令承包方加速施工、进行某项工作、更换某些材料、采取某些措施等。这些指令的存在可以确立索赔的成立，否则，不予确认。
第二步，审核索赔的程序，界定索赔行为。
按照《建设工程施工合同文本》的有关规定，工程索赔不仅要有正当理由，而且还要有索赔事件发生的有效证据，并在一定的规定期限内按照程序落实各个环节的具体行为，否则不得予以索赔。日常审计中对于因发包方原因给承包方造成延期支付合同价款、延误工期或其他经济损失的，包括不可抗力延误工期的确立，应严格从以下程序进行把关。
1、承包方发出索赔意向书。合同实施过程中，凡不属于承包方责任导致项目延期和成本增加事件首次发生后的14日内，必须以正式函件向监理工程师提出索赔申请，并抄送发包方，声明对此事项要求索赔，同时仍须遵照工程师的指令继续施工。逾期申报时，监理工程师有权拒绝承包方的索赔要求，甚至监理工程师接受了的逾期索赔要求，审计人员也应予以剔除。
2、承包方提出索赔报告。发出索赔意向通知后14日内，承包方要向监理工程师提出补偿经济损失或延长工期的索赔报告及有关资料。包括事件的原因、对其权益影响的证据资料、索赔的依据，以及计算出的该事件影响所要求的索赔金额和申请延展工期天数等。
3、监理方审核索赔报告。监理工程师在收到承包方送交的索赔报告和有关资料后，于28日内给予核实或要求承包方进一步补充索赔理由和证据。监理工程师未在规定的期限内未予答复或未对承包方作进一步要求的，视为该项索赔已经认可。
4、当索赔事件持续进行时，承包方应每隔7日向监理工程师发出索赔意向，在索赔事件终了后14日内，向监理工程师提供索赔的有关资料和最终索赔报告。
5、发包方根据事件发生的原因、责任范围、合同条款审核承包方的索赔申请和监理工程师的索赔处理报告，确定是否批准索赔。
第三步，审查索赔证据的真实性、合法性、完整性。
审核承包方的索赔要求是否有理有据。对索赔证据应该从四个方面来审查。
1、索赔证据的真实性。索赔证据必须是在实施合同过程中确定存在和发生的，必须完全反映实际情况，经得起推敲。
2、索赔证据的全面性。审查索赔证据能否全面说明事件的全过程，能否相互说明、相互映证，索赔报告中涉及到的索赔理由、事件过程、影响、索赔数据是否齐全。
3、索赔证据的及时性。索赔证据的取得是否及时，是否符合合同有关规定，特别是取得时间是否与索赔事件相符，相关责任人签字时间是否合理，防止索赔证据事后补签、乱签字现象。
4、索赔是否具有法律效力。索赔证据必须是书面文件，有关记录、协议、纪要必须是双方签字的；工程中重大事件、特殊情况的记录、统计必须有相关责任人签字认可。
第四步，审查索赔计算的正确性。
索赔的实质内容表现为费用索赔和工期索赔两个方面。审计人员在审计过程中，要根据建设单位提供的索赔资料，对双方确定的工期索赔天数和费用索赔金额逐项逐笔进行审核计算，特别是要对费用索赔的金额进行复算审查。
1、审查费用内容和项目是否合理。可以索赔费用内容一般包括人工费、材料费、设备费、保函手续费、贷款利息、保险费、利润、管理费。只计索赔事件相关的项目，对不相关的项目不予认可。
2、审查索赔取费的合理性。费用索赔涉及的款项较多，内容庞杂。有的索赔事件可以补偿工期、费用、利润，如延误发放图纸、延误移交施工现场等；有的索赔事件可补偿工期和费用，如后续法规的调整等；有的索赔事件只可补偿工期，如异常不利的天气、公共当局引起的延误等。要注意区分，剔出不合理的取费项目费率。
3、审查费用计算是否正确。一方面，看所采用的费率是否合理、适度。工程量表中的单价是综合单价，不仅含有直接费，还包括间接费、风险费、辅助施工机械费、公司管理费和利润等项目的摊销成本。注意审查索赔费用是否重复。在停工损失中，不应以日工资计算，不应计算闲置人员在此期间的奖金、福利等报酬，通常采取人工单价乘以折算系数。停工期间的机械只取折旧费或租赁费，不应包括机械运转费。另一方面，要正确区分停工损失与因工程师临时改变工作内容或作业方法的功效降低损失的区别，凡可改作其他工作的，不应按停工损失计算，可适当考虑降效损失。
需要指出的是，建设工程索赔审计要时刻围绕工程合同来进行，凡是作为合同文件组成部分的所有资料都是工程索赔和结算的依据，更是审计的依据。审计中要根据施工承包合同对工程内容是否符合合同条件要求，质量是否达到约定标准，工期是否在约定期限内完成，结算方法、计价定额、取费标准、暂定金额的确定等方面予以对照核对，达到查错纠弊、节约投资、规避风险之目的。（彭安华 汪令军）
参考资料：
[1]2007年中国建设监理协会组织编写的《建设工程合同管理》。
[2]2007年湖北省工商行政管理局、湖北建设厅监制的《湖北省建设工程施工合同》。
[3]2009年度全国造价师协会编制的《工程造价计价与控制》。
[4]2010年度全国造价师协会编制的《工程造价管理理论与实务》。
鉴于建设工程投资大、工期长、工序复杂等特点，建设方和施工方在履约过程中为维护自身的利益，难免在工程的技术规范要求和有关合同文件的解释等方面会产生一些歧义，为了解决这些争议和矛盾，合同双方之间索赔事件的发生就在所难免。可以说，索赔也几乎成了建筑行业的行规，所以在索赔事件发生后，怎样对索赔问题进行正确的审计认定，如何甄别索赔的真实性、程序性、合法性，如何维护建设方和施工方各自的利益，审计“免疫系统”功能作用如何有效发挥，这都是我们投资审计工作中应予高度关注的问题。
近几年的投资审计实践表明：施工企业和承包商往往借助工程索赔的“外衣”进行高估冒算、虚报冒领、骗取国家和建设单位资金的行为时有发生。可以说“工程索赔”是工程造价领域问题发生的高发区，在工程造价结算审计中，审计人员经常会遇到工程索赔的情况。结合审计工作实践，可运用“四步”法对工程索赔问题进行审核。
二、工程索赔的含义
工程索赔是指在建设工程施工合同履行过程中，由于非自己的过错，而是应由对方承担责任的情况造成的实际损失，向对方提出经济补偿和工期顺延的要求。索赔事件主要涉及业主方不依法履行合同、设计文件的缺陷、工程项目建设承发包管理模式变化、意外风险和不可预见因素等方面。建设工程合同索赔，包括承包方向发包方的索赔、发包方向承包方的索赔和相互之间的反索赔。
三、工程索赔的特征
工程索赔具有以下特征：一是对象的相互性。索赔是双向的，既包括承包方向发包方的索赔，也包括发包方向承包方的索赔。而一般情况下，承包方(施工单位)向发包方的索赔较多。二是利益的现实性。只有实际发生了经济损失或权利损害时，一方才能向对方索赔。三是结果的不确定性。索赔是一种未经对方确认的单方行为，索赔能否成功，不是单方能决定的事情，只有经过双方共同协商认可或经过其他途径来加以解决。
四、索赔审计的步骤
第一步，审核分析索赔的原因，看索赔的条件是否成立。
从审计操作遇到的案例来看，有的承包方利用建设单位或业主以及监理人员不了解什么原因和理由可以引起索赔，什么原因不能进行索赔等有关规定，在索赔报告中多计和多要索赔，骗取国家或建设单位工程款。确定是否应该索赔应从以下几方面入手。
1、看索赔是否由当事人违约造成的。当事人违约通常表现为没有按照合同约定履行自己的义务。发包方违约常常表现在没有为承包方提供合同约定的施工条件、未按照合同的约定期限和数额付款等；监理方未能按照合同约定完成工作，如未能及时发出指令等也视为发包方违约；承包方违约的情况有主要是没按合同约定的质量、期限完成施工，或者由于不当行为给发包方造成其他损害。
2、看索赔是否由于不可抗力因素或不利的物质事件形成的。不可抗力因素可以分自然事件和社会事件。自然事件主要是施工过程中不可避免发生并不能克服的自然事件，包括地震、海啸、瘟疫、水灾等等；社会事件则包括国家政策、法律、法令的变更、战争、罢工等等。不利的物质条件是指承包方在施工现场遇到的不可预见的自然物质条件、非自然的物质障碍和污染物，包括地下和水文条件。
3、看索赔是否由原合同缺陷形成的。合同缺陷表现为合同文件规定不严谨甚至矛盾、合同中的条款遗漏或错误等。在这种情况下，监理工程师应当给予解释，如果这种解释将导致成本增加或工期延长，发包方应当给予补偿。
4、看索赔是否因合同变更引起的。合同变更主要表现为设计变更、施工方法变更、追加或者取消某些工作、合同规定的其他变更等。
5、看是否由工程师指令形成的。监理工程师指令有时也会产生索赔，如指令承包方加速施工、进行某项工作、更换某些材料、采取某些措施等。这些指令的存在可以确立索赔的成立，否则，不予确认。
第二步，审核索赔的程序，界定索赔行为。
按照《建设工程施工合同文本》的有关规定，工程索赔不仅要有正当理由，而且还要有索赔事件发生的有效证据，并在一定的规定期限内按照程序落实各个环节的具体行为，否则不得予以索赔。日常审计中对于因发包方原因给承包方造成延期支付合同价款、延误工期或其他经济损失的，包括不可抗力延误工期的确立，应严格从以下程序进行把关。
1、承包方发出索赔意向书。合同实施过程中，凡不属于承包方责任导致项目延期和成本增加事件首次发生后的14日内，必须以正式函件向监理工程师提出索赔申请，并抄送发包方，声明对此事项要求索赔，同时仍须遵照工程师的指令继续施工。逾期申报时，监理工程师有权拒绝承包方的索赔要求，甚至监理工程师接受了的逾期索赔要求，审计人员也应予以剔除。
2、承包方提出索赔报告。发出索赔意向通知后14日内，承包方要向监理工程师提出补偿经济损失或延长工期的索赔报告及有关资料。包括事件的原因、对其权益影响的证据资料、索赔的依据，以及计算出的该事件影响所要求的索赔金额和申请延展工期天数等。
3、监理方审核索赔报告。监理工程师在收到承包方送交的索赔报告和有关资料后，于28日内给予核实或要求承包方进一步补充索赔理由和证据。监理工程师未在规定的期限内未予答复或未对承包方作进一步要求的，视为该项索赔已经认可。
4、当索赔事件持续进行时，承包方应每隔7日向监理工程师发出索赔意向，在索赔事件终了后14日内，向监理工程师提供索赔的有关资料和最终索赔报告。
5、发包方根据事件发生的原因、责任范围、合同条款审核承包方的索赔申请和监理工程师的索赔处理报告，确定是否批准索赔。
第三步，审查索赔证据的真实性、合法性、完整性。
审核承包方的索赔要求是否有理有据。对索赔证据应该从四个方面来审查。
1、索赔证据的真实性。索赔证据必须是在实施合同过程中确定存在和发生的，必须完全反映实际情况，经得起推敲。
2、索赔证据的全面性。审查索赔证据能否全面说明事件的全过程，能否相互说明、相互映证，索赔报告中涉及到的索赔理由、事件过程、影响、索赔数据是否齐全。
3、索赔证据的及时性。索赔证据的取得是否及时，是否符合合同有关规定，特别是取得时间是否与索赔事件相符，相关责任人签字时间是否合理，防止索赔证据事后补签、乱签字现象。
4、索赔是否具有法律效力。索赔证据必须是书面文件，有关记录、协议、纪要必须是双方签字的；工程中重大事件、特殊情况的记录、统计必须有相关责任人签字认可。
第四步，审查索赔计算的正确性。
索赔的实质内容表现为费用索赔和工期索赔两个方面。审计人员在审计过程中，要根据建设单位提供的索赔资料，对双方确定的工期索赔天数和费用索赔金额逐项逐笔进行审核计算，特别是要对费用索赔的金额进行复算审查。
1、审查费用内容和项目是否合理。可以索赔费用内容一般包括人工费、材料费、设备费、保函手续费、贷款利息、保险费、利润、管理费。只计索赔事件相关的项目，对不相关的项目不予认可。
2、审查索赔取费的合理性。费用索赔涉及的款项较多，内容庞杂。有的索赔事件可以补偿工期、费用、利润，如延误发放图纸、延误移交施工现场等；有的索赔事件可补偿工期和费用，如后续法规的调整等；有的索赔事件只可补偿工期，如异常不利的天气、公共当局引起的延误等。要注意区分，剔出不合理的取费项目费率。
3、审查费用计算是否正确。一方面，看所采用的费率是否合理、适度。工程量表中的单价是综合单价，不仅含有直接费，还包括间接费、风险费、辅助施工机械费、公司管理费和利润等项目的摊销成本。注意审查索赔费用是否重复。在停工损失中，不应以日工资计算，不应计算闲置人员在此期间的奖金、福利等报酬，通常采取人工单价乘以折算系数。停工期间的机械只取折旧费或租赁费，不应包括机械运转费。另一方面，要正确区分停工损失与因工程师临时改变工作内容或作业方法的功效降低损失的区别，凡可改作其他工作的，不应按停工损失计算，可适当考虑降效损失。
需要指出的是，建设工程索赔审计要时刻围绕工程合同来进行，凡是作为合同文件组成部分的所有资料都是工程索赔和结算的依据，更是审计的依据。审计中要根据施工承包合同对工程内容是否符合合同条件要求，质量是否达到约定标准，工期是否在约定期限内完成，结算方法、计价定额、取费标准、暂定金额的确定等方面予以对照核对，达到查错纠弊、节约投资、规避风险之目的。（彭安华 汪令军）
参考资料：
[1]2007年中国建设监理协会组织编写的《建设工程合同管理》。
[2]2007年湖北省工商行政管理局、湖北建设厅监制的《湖北省建设工程施工合同》。
[3]2009年度全国造价师协会编制的《工程造价计价与控制》。
[4]2010年度全国造价师协会编制的《工程造价管理理论与实务》。
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