浅析“审计零复议”现象的产生
胡贵安(江苏省南京市审计局)
【发布时间:2011年05月17日】
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    《行政复议法》和《审计机关审计复议的规定》的颁布实施,标志着我国审计复议制度的正式确立。然而,实践中我们所能收集到的审计复议案例却是寥寥无几。就笔者所在的省会城市审计局而言,自建局以来至今尚未发生一起因被审计单位不服审计局的处理处罚而提起行政复议的案例,即出现了“审计零复议”现象。
    笔者认为,导致某些审计机关产生“零复议”现象的原因是复杂的,它既会是审计工作规范化和高质量内因的自然表现,又会是审计机关、被审计单位、审计复议机构甚至地方政府等外围多方主体博弈的结果;既可能有封建传统观念作祟的主观因素,又可能有复议制度本身设计不合理的客观存在。
    内因:审计规范化与高质量的佐证
    近年来,随着审计结果公告力度的不断加大,审计人员在分享职业荣耀的同时,也倍感风险与责任的压力。因为审计结果要公布于众,就必须经得起被审计单位与社会公众的推敲与检验。这必然促使审计人员不断强化学习,苦练内功,在整个审计过程中遵循职业规范,做到认定事实清楚、收集证据确凿、适用法规正确、查证程序合法,以提高审计质量,把易于复议的事项消灭在萌芽状态。
    根据现行《审计法》、《审计法实施条例》及《国家审计准则》的规定,审计机关在内部业务流程的制度设计中,还实行了两项有效化解复议风险的制度:一是审计机关在向被审计单位最终送达审计结果的文书之前,将文书草拟稿交由被审计单位征询意见,被审计单位应当自接到审计文书之日起10日内,将其书面意见反馈于审计机关;二是审计机关内部实行严格的“审计组长审核──业务部门负责人复核──法制部门审理”的三级质量复核体系,在审计机关审定审计报告、下达审计意见书、决定书前,对审计证据等整个审计文稿进行全面复核,确保做到程序合法、事实清楚、证据确凿、定性准确、评价恰当、处罚适度,从而最大限度地降低被复议的风险。
    外因:审计复议主体博弈的结果
    从法理上说,审计复议所涉及的主体一般包括:(1)作为行政相对人的被审计单位(含接受审计监督的其他行政机关),即复议申请人;(2)作为行政执法主体的审计机关,即复议被申请人;(3)作为复议受理机关的上级审计主管部门或本级人民政府,即复议机构。无疑,审计复议次数的多寡,与相关法律主体对复议工作的认识和态度密切相关。具体包括以下四个方面:
    一是审计机关不希望行政行为被提起复议。几千年的封建历史造就我国根深蒂固的封建文化,其余毒虽历经时代冲刷,但类似“无诉至上”、“官重民轻”等封建观念在短时间内仍难以肃清。这使得我们某些审计人员甚至是领导干部认为,作为行政执法单位的审计机关,无论最终结果如何,只要审计行为被申请复议就是丢了审计机关的脸面,损害了审计人员公正执法的形象。因而,对复议自然持消极态度。另一方面,根据《行政复议法》的规定,审计机关在复议期间不能委托律师等代理人参加复议,也不得自行再向他人收集证据。这些限制性规定,降低了审计机关胜诉的可能性,进一步加剧了其“厌议”心理,致使其规劝被审计单位撤议,甚至阻挠复议机构接受复议申请。
    二是被审计单位不会轻易提起复议。首先,被审计单位大多都具有国有性质,其本身的存在具有长期性与稳定性,这致使审计机关与他们之间是一种长期的经济监督与被监督的关系。正是被审计单位在决定是否提起行政复议等重大事项上不能只考虑一时得失,而不顾及长远利益;其次,根据《行政复议法》的规定,审计复议原则上采取书面审查的方式进行。这使得许多被审计单位误解为审计复议就是复议机构使用书面形式的重复审计。考虑到复议机构与审计机关一般都有着千丝万缕的联系,被审计单位担心复议机构会站在审计机关一边,加重处理处罚而得不偿失;最后,根据规定,申请人对审计署作出的具体行政行为不服的,向审计署申请审计复议。无疑,没有建立必要的复议回避这一制度设计上的缺陷,也为被审计单位复议申请的提出设置了心理障碍。
    三是审计复议机构不愿意受理复议申请。就复议机构而言,接受复议申请除增加了自己的劳动量外,还会增加由此而产生的行政甚至司法风险。例如,根据《行政诉讼法》的规定,经复议的案件,复议机关决定维持原具体行政行为的,作出原具体行政行为的行政机关是被告;复议机关改变原具体行政行为的,复议机关是被告。因而,为避免卷入将来不确定的诉讼,审计复议机关要么在复议正式开始之前,与审计机关共同劝说申请人撤议,要么在复议过程中,尽量不改变审计机关的原具体行政行为,作出“维持”的复议结果。而这种结果的普遍化,又反过来增加复议申请人对复议机关和复议工作的不信任,促使他们转而寻求其他途径,甚至以撤议、和解代替法律解决。
    四是地方政府一般不支持审计复议申请的提出。对于以上级审计机关为复议机构的复议案件,一方面由于被申请复议的审计机关是地方政府的一个执法部门,与地方政府具有利益上的一致性;另一方面,怀着“家丑不可外扬”的心理,出于不希望上级机关过问本级政府事务的原委,地方政府确实没有支持复议的充足理由,极个别的地方政府甚至与审计机关一起向申请人施压规劝其撤议。(胡贵安)
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