浅析国家审计的法治化诉求
徐薇(审计署驻昆明特派办)
【发布时间:2011年04月28日】
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    我国的国家审计自初创到发展已经历二十余载,一路走来与我国的民主法治休戚相依,他既是民主法治的产物,更是推动民主法治进程的工具。近年来,国家审计坚持全面审计、突出重点的基本方针,以发挥国家审计在国家经济运行中的“免疫系统”功能为己任,狠抓人、法、技基础建设,初步形成了包括宪法的有关规定、法律、法规和规章等多层次、多部门、多类别地审计法律规范体系,为推动法治政府、阳光政府、效能政府的建立奠定了坚实的基础。随着社会主义民主法治的不断发展完善,独立性、规范性和责任追究是国家审计在其法治化进程中的基本诉求。
    一、 国家审计的独立性问题
    权力的独立性是制约有效性的前提。《利马宣言》专门就各国国家审计的独立性提出明确要求“最高审计机关只有在独立于被审单位并不受到外界影响的情况下, 才能客观而有效地完成其工作任务, 最高计机关必须具备完成任务所需的职能上和组织上的独立性审计”。独立性是审计的灵魂, 影响着审计作用的发挥及其权威性。国家审计肩负着监督国家公共财政资金收支和国有资产安全及保值增值的责任,其独立性的程度将直接影响到其监督作用的发挥。
    世界各国国家审计机构的设置大体上分为四种类型,亦即行政型、立法型、司法型以及独立型。一般认为, 行政型模式的独立性程度是最低的。国家审计机关组织地位的高低是决定其独立性的一个极为重要的因素。从历史发展的过程来看,许多国家审计机关组织地位都经历了由低到高的变迁过程。国家审计独立性和地位的提高, 是在经济高度发展,委托、受托责任关系日益复杂, 社会民主法治更加完善的环境下, 社会对其的客观要求和必然结果。
    我国的国家审计属于行政型模式, 回顾我国审计机关成立二十多年来,审计机关在行政模式下发挥了应有的作用。但由于与成立之初的经济和社会环境相比, 目前已发生了巨大的变化。我们应该看到, 行政模式下的国家审计在一定程度上已不适应我国民主政治和民主监督发展的需要。1982年, 在讨论宪法草案时也讨论过是否把审计署隶属于人大, 亦即采用立法模式, 最后主要是考虑到中国在长期的计划经济体制下, 行政和经济权力主要在政府, 政府的影响较大一些, 鉴于这种情况,审计署的设置采用了行政型模式。可见, 过去二十年国家审计实行隶属于政府的行政模式有其特定的历史背景, 当然也发挥了很好的历史作用,二十年后的今天, 我们应该以发展的眼光重新审视我国的国家审计模式是否与经济社会的发展相适应, 是否符合我国现行政治框架和社会环境对国家审计监督的要求, 是否能够最大限度地发挥审计独立监督的作用。
    二、 国家审计的规范性问题
    法治的达成, 不仅仅是理论上的成熟和完善, 更是执行过程中的规范化。国家审计法治化的落实, 有赖于审计程序和审计方法的规范化,这从程序方面和实体方面提出了国家审计的法治化诉求。
    (一)审计程序的规范化。行政法学理论中曾提出过“法即程序”的观点,程序法是实体法的前提和保障。审计程序是审计机构和审计人员为达到审计目标所采取的所有工作步骤的总和。审计程序性规范主要规范审计机关履行审计职责的基本程序,包括实施审计的程序、步骤、期限等,解决如何实施审计的问题。国家审计机关的审计监督行为过程要符合法律的规定,包括方式、方法、步骤顺序、时间要求和其他程序性规定。对于审计监督行为而言,符合程序法规定的重要性并不低于符合实体法规定,有时甚至更重要。因为程序的错误或违法可能导致整个审计行为的失败,亦可能改变审计监督的行为性质。修订后的《审计法》、《审计法实施条例》和新出台的《国家审计准则》(审计署令第8号)对国家审计程序作出了较为详尽的规定。
    (二)审计方法的规范化。创新审计方式方法是发挥“免疫系统”功能的重要途径。为更好的增强审计时效性,把审计“关口”前移,审计署加大了审计调查和跟踪审计的力度,在汶川地震救灾审计和玉树地震救灾审计中,全新的审计方式方法取得了良好的效果。绩效审计是国家审计发展的主流,也是“免疫系统”发挥功效的主渠道之一。其在财政财务收支审计的基础上,按照绩效审计的方法和要求,对审计对象和内容作出经济性、效率性、效果性的评价,提出政策、制度和管理方面的改进建议。在新形势下开展的审计调查、跟踪审计、绩效审计等审计方式有的已初见成效,有的还在尝试摸索,新的审计方法应在实践中进一步总结经验、逐步规范,提高工作效率和质量。
    三、 国家审计的责任追究问题
    审计法律责任是指审计法律关系主体在审计过程中违反法律规定的行为而应当承担的法律后果。包含两个维度的内容, 一是国家审计机关审计法律责任的追究, 二是被审计单位及其有关责任人员审计法律责任的追究。兹分述之:
    (一) 国家审计机关审计法律责任的追究。国家审计机关审计法律责任的追究是审计质量控制的最为重要的一环。自审计公告制度实施以来,在审计报告中被点名的单位纷纷
    通过各种方式为自己辩解。这里固然存在着被点名单位的意
    识落后、知错不改和固步自封, 但引起我们深思的是, 审计
    机关如何确保审计报告的准确性和公信力。因此, 如何控制审计质量, 关键在于如何合理、适当地追究国家审计机关滥用职权、玩忽职守等违法行为的法律责任。正所谓审计机关也须被审计。具体而言, 国家审计机关审计法律责任的追究形式主要有刑事责任追究和行政责任追究两种。其中最值得关注的是国家审计的行政赔偿。国家审计行政赔偿制度必须建立, 才能保证被审计单位的合法权益得到切实的维护。
    (二) 被审计单位及其有关责任人员审计法律责任的追
    究。相较于前项而眼, 学界和民众更关注的是本项内容。一轮又一轮声势浩大的审计风暴年年如期而至, 一张张列满了从中央预算管理、中央基本建设预算管理、中央部门预算执行税收征管、专项资金使用、财政资金投资效益以及金融机构投资资产负债损益、国家公司巨额经济责任等问题的审计清单,让人触目惊心,但“ 年年审计年年忙, 按下葫芦起了瓢”,审计风暴难觅责任人, 这是让审计工作最为难堪的一面, 并且也是审计法治化进程中亟待解决的课题。笔者认为:
    第一、 国家审计与检察机关、公安机关应建立更加紧密的合作,共同打击职务犯罪和经济犯罪。审计之后, 审计机关有义务把涉及刑事犯罪的案件转交检察机关和公安机关处理, 检察机关、公安机关有义务对审计机关转交的案件审查, 并向其说明追究或不追究刑事责任的理由。这样, 两种不同系统的监督才能协调和衔接;
    第二、 加快建立明确有效的行政问责制。即使在没有触及刑律时, 在审计法律责任查证之后, 必须有一套追究相关人员行政责任的机制。从权力的运行来看, 权力具有天然的私人性和膨胀性。如果没有相应的责任承担机制, 就可能膨胀异化。我国政府官员经过授权拥有公共权力,必须接受监督并负有责任, 说明官员的责任对象是人民群众。这在一定程度上体现了政府官员责权对等的原则。官员问责制, 用与其权力相对应的责任追究或承担机制以及各种监督手段加以督促, 才能使官员树立起依法行政的责任意识。(徐薇)
    
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