摘  要：住房保障制度是国家住房制度与社会保障制度的重要组成部分。政府审计在我国住房保障制度建立和完善的过程中，积极推动了这项改革的发展。在当前住房保障制度转型的关键时期，审计又有了新的要求和课题，审计工作应当适时转变，以应对这种新的变化。
    关键词：住房保障  改革  政府审计  

    一、我国住房保障制度改革的进程和成效
    住房问题是关系广大群众切身利益的重大民生问题。建立住房保障制度，既是对市场化住房分配机制的必要补充,也是国家住房制度与社会保障制度的重要组成部分。住房保障制度建立和完善，不仅事关民生大计，对房地产行业转型和实现我国经济增长模式的转变亦有重大影响。总体来看，我国住房保障体系的发展划分为三个阶段：第一阶段是福利分房阶段（1998年以前）。实行住房福利分配制度，实质上是通过配给制解决城镇居民住房问题。第二阶段是商品住房阶段（1998年至2007年），在实行城镇住房制度改革（简称“房改”）和取消福利分房之后，我国的住房市场逐步建立并快速发展，形成以商品住房为主体的住房体系。居民住房条件得到较大改善的同时，中低收入群体的住房需求问题也日益突出。第三阶段是保障住房阶段（2007年至今）。2007年，国务院颁布的《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，标志着我国住房制度改革的关注重心开始转向城镇低收入群体，并以改善城镇中低收入家庭住房条件为重点推进住房体制机制建设。
    经过20年的住房保障制度改革，我国在逐步实现住房商品化和社会化的同时，已经基本上建立起住房公积金、经济适用房、廉租住房组成的住房保障政策体系，各地积极探索适合本地的住房保障制度，在解决中低收入家庭的住房困难，以及平抑房价，拉动投资等方面发挥了重要作用。
    二、审计工作开展情况及评述
    从审计的开展情况来看，审计机关在住房保障制度建立伊始就已开始介入，并贯穿了改革的全过程。在改革的不同阶段，审计目标、内容和审计方式方法也在不断地调整之中，表现出了住房保障改革与政府审计工作相互影响、相互推动的特征。
    在90年代中后期起，审计机关主要围绕“房改”政策和资金开展审计，审计对象主要是国有企业、行政事业单位等，依托被审单位财务收支审计展开，审计的内容和重点是揭露房改政策执行中提前、突击分配住房，擅自、低价售房等违规行为和挤占挪用房改资金等问题，审计成果散见于各级审计机关对被审单位出具的审计报告、审计决定等文件。
    1998年之后，随着住房公积金的缴存额的迅速增长，其管理和使用逐渐引起政府部门和社会公众的关注。2005年，审计署组织地方特派办以成都市和大同市为试点开展住房公积金审计调查。2006年，审计署将住房公积金审计作为当年的审计重点，对45个城市的住房公积金管理使用情况展开全面审计。2007年审计署又统一组织对133个城市的住房公积金开展审计。审计披露的住房公积金管理中存在的诸多问题受到社会广泛关注。审计署对住房公积金的大规模审计，标志着政府审计在住房保障领域的强势回归，审计介入的深度、广度和方式都发生了重要的转变。
    2009年至2010年，审计署统一组织对19个省市2007年至2009年的政府投资保障性住房开展审计，重点调查了32个地级以上城市；2009年底和2010年底，审计署在财政预算执行“大格局”审计中，均安排了保障性住房方面的审计。在此期间，政府审计对住房保障领域的介入体现出越来越明显的整体性、系统性和连续性，审计成效和审计影响越来越大。
    纵观20年住房保障制度改革的历程，审计工作不断调整和改善自身的行为方式，成效明显。一是保护了改革的成果。无论是早期对房改资金的审计，还是后来对住房公积金、保障性住房建设资金的审计，都以资金的真实、安全、规范为切入点，高度关注资金安全和住房保障政策的执行落实情况，确保了住房保障制度改革的物质基础和群众利益不受损害。宏观上看，由于审计监督机制的存在，使住房保障制度改革在可控的环境下进行，保证了改革目标的实现，维护了住房改革的成果。二是推动了改革的发展。审计机关往往通过审视当前住房保障工作中最迫切解决的问题，采取统一组织审计、连续跟踪审计、广泛整合审计成果等方式集中审计资源。迅速打开局面，从而能在宏观层面适时地提出审计建议。尤其是在“免疫系统”理论的指导下，审计更加自觉地融入国家经济社会运行的大系统，使审计对住房保障制度改革产生了更加直接、积极和主动的影响。
    三、当前我国住房保障制度改革的趋势走向和审计需求分析
    （一）政府责任逐渐清晰和趋于刚性。
    建立和完善住房保障制度是现代政府的重要职责，已成为各级政府的共识。在发挥市场配置功能的同时，强调政府公共服务职能，形成面向高中低不同收入群体的多层次、差异化住房政策体系。2010年，《国务院办公厅关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》明确提出，住房保障工作实行省级人民政府负总责、城市人民政府抓落实的工作责任制，加强对地方政府工作的考核和监督检查，建立约谈、巡查和问责制度；推进保障性住房建设工作不力，影响社会发展和稳定的，要追究责任。2011年1月，国务院常务会议部署房地产调控工作时出台的8条措施中，再次重申了落实住房保障工作的问责机制，并把个人住房信息系统建设滞后等问题也纳入问责范围。在政府问责机制渐趋完善的大背景下，政府审计的独立性以及审计工作的专业性和客观公正性，将使审计成为政府问责机制的重要一环，得到政府和公众的更多关注和更大依赖。政务公开的推进，客观上也需要审计对住房保障工作情况进行监督和鉴证，及时向社会披露相关信息，促进政府工作进一步公开透明。在住房保障领域的政府责任日益清晰和刚性的趋势下，审计需要进一步转变工作方式，更深入、更紧密地开展审计监督。
    （二）公共财政支出比例显著上升、保障性住房存量增加。
    2007年底以来，保障性住房建设的投入显著增加。《2009－2011年廉租住房保障规划》的出台后，各地展开大规模的保障性住房建设，如2010年，北京市新开工建设、收购各类政策性住房13.4万套，占全市新开工住宅套数50%以上。随着保障性住房需求和财政投入的增长，建立以公共财政为主的相对稳定的资金来源渠道势在必行。随着公共财政对住房保障工作持续增长的投入，要求加强审计监督的广度和深度。随着大批公有产权的保障性住房逐步建成和投入使用，这部分国有资产的增量，也需要审计监督的及时跟进。
    （三）住房保障供应体系逐步扩大，并向城乡统筹的方向扩展。
    随着城镇化进程的加快，城乡一体化的快速发展，住房保障的惠民政策将不仅限于城镇居民，在完善个人住房信息系统建设的基础之上，将逐步建立全国城乡统筹的住房保障供应体系，首先重点解决城镇住房困难群体、夹心层家庭和棚户区、危改区，同时，有重点地解决农村住房困难户；之后则把制度重心和保障重点放在进城务工人员和城市边缘地带的中低收入家庭。在当前住房保障制度转型和完善的关键时期，各项政策、法规存在缺陷和管理漏洞，使“规范、促进、献策”的审计需求不断增长。
    四、审计的对策与建议
    一是以“问责”为基础，构建住房保障绩效审计的基本框架。政府审计工作应着手建立评价政府责任履行情况的审计工作机制，并将审计问责机制嵌入到住房保障制度中，包括：明确各级政府及各部门的职责与责任、责任的评估指标、评价方法、责任追究程序。审计工作的目标和内容重点，主要围绕政府责任履行情况和行政效能入手，如住房保障资金的筹集，住房保障制度建设、保障性住房用地供给、个人住房信息系统建设进度等等，以此来评价廉租住房和公共租赁住房政策目标的实现程度和资金使用绩效。
    二是依托财政预算执行“大格局”审计，建立住房保障审计的平台。目前，政府审计已初步建立了财政预算执行“大格局”审计模式。住房保障审计依托“大格局”审计为平台开展，有利于全面、准确地把握住房保障资金的分布和流向，从而保证公共财政资金及时足额到位，科学合理分配，杜绝寻租行为和国有资产的流失，有利于及时查处套取、骗取住房保障资金的行为，促进资金使用公开、透明。通过审计建立科学的预算管理体制，保证国家财政资金完整性和发挥最大效益。
    三是加强对制度运行的跟踪审计，促进完善住房保障制度建设。政府审计应将完善住房保障政策、制度作为目标，在住房保障改革的关键时期发挥建设性作用。主要是从政策、制度的执行情况入手，审查各项政策、制度的贯彻落实情况，对比实际情况，分析各项政策执行不到位的原因。揭示国家各项保障政策、制度相互冲突和矛盾、政策规定存在漏洞等问题。
    四是在住房信息集中的基础上，提升审计信息化的水平。我国的住房保障制度建设的个人收入征信和住房档案管理系统的数字化建设，依然处于较为落后阶段，主要的问题是各部门掌握的基础数据缺乏整合，住房保障工作底数不清。在此情况下，审计部门可对目前已有一定的基础建设的部门掌握的数据（如税务部门的纳税登记系统，金融部门的信用卡、房贷、车贷信用记录，房管部门的住房产权信息、住房公积金缴存信息，社保部门的社会保险信息等）进行整合，揭露问题。在审计的基础上，督促政府在统一协调各部门数据信息、建立统一信息平台的基础上，加快住房保障制度建设的个人收入征信和住房档案管理系统的建设。（唐可可）

    参考文献：
    [1]中共中央宣传部理论局，2010，《七个“怎么看”－理论热点面对面2010》，学习出版社
    [2]审计署，2010，《审计结果公告2010年第22号：“19个省市2007年至2009年政府投资保障性住房审计调查结果”》
    [3]葛伶俊、张瑾，2009，《近年来住房保障制度研究综述》，《边疆经济与文化》第2期
    [4]郭玉坤、裘丽岚，2007，《国外住房保障制度的共同特征及发展趋势》，《城市问题》第8期
    [5]钱瑛瑛，2003，《中国住房保障政策研究—经济适用房与廉租住房》，《中国房地产》第8期
    [6]审计署成都办办志编撰委员会，2009，《审计署成都办志》
    

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