关于审计对促进公共投资项目管理的分析和思考
赵云青（审计署驻昆明特派办）
[摘要] 近些年来，国家审计机关提出发挥审计免疫系统功能，效益审计作为发挥审计功能的重要发展方向一直是各级审计机关的实践和研究重点，立足于此我们在审计实践过程中，对于发现的问题进行了总结，对项目管理的缺陷进行了浅析，基于此提出了借鉴项目管理理论，转换传统审计观念和建立健全对中介服务质量的评价模式等方式方法来开展公共投资项目效益审计的思路。
[关键词] 公共投资项目 项目管理 缺陷 效益审计 思考
近年来随着发挥审计免疫系统功能的理论的提出，效益审计一直作为重要的实践方向是我国各级审计机关重点研究的问题之一。经过在审计实践中的积极探索，我们认为，由于我国的公共投资项目建设管理体制尚处于一个完善过程中，效益审计中如何对建设项目投资效益进行客观的评估也还处于探索阶段，在这种情况下，效益审计应以发现问题健全法制为目标，达到发挥免疫系统的功能。审计重点应为通过揭露管理不善、决策失误造成的重大损失浪费和国有资产流失问题，从体制上分析产生问题的原因和提出审计建议，促进公共投资项目的建设管理。本文以审计工作中发现的公共投资项目建设管理中存在的主要问题为基础，从体制上对产生问题的原因进行了分析，对如何开展公共投资项目效益审计进行了探讨。
一、公共投资项目建设管理中存在的主要问题
（一）项目决策失误，项目投资效益低下
历年审计发现，建设项目在决策过程中存在统筹规划不科学、布局不合理、建设规模和标准脱离实际，过度超前等问题。如审计署对民航18个重点机场和38个支线机场建设管理情况的审计报告反映，已竣工投产的12个重点机场中有9个亏损，累计亏损额14.46亿元；38个支线机场中有37个亏损，2000年至2001年累计亏损15.27亿元。2001年，38个支线机场旅客吞吐量仅为可行性研究报告同期预测值的四分之一，其中锦州机场还不到设计能力的3%。
（二）勘察设计质量问题较多，增加工程投资，影响工程质量
1．项目设计变更较多，增加工程投资
近几年我们在建设项目审计中发现，建设项目多数存在大量的设计变更现象，而这种变更无不伴随着工程投资的显著增加。如在高速公路审计中发现，某条高速公路，147公里建设里程，设计变更达6326项，平均每23米就有1项设计变更，共计增加投资9.1亿元，占批复概算14%。某条高速公路，设计变更2606项，新增投资16.58亿元,占批复概算的25%。此外，某省内8条高等级公路的审计调查反映，有5条公路采用初步设计图纸招标，8条公路均存在大量设计变更，其中7条公路的投资将超过批复概算。
2. 地质勘察质量低下，造成建设资金大量损失浪费
勘察质量低下引发设计变更，而设计变更又直接导致已实施的工程部分或全部废弃，最终造成建设资金的损失浪费和影响建设进度。如某高速公路由于地质勘探不到位，隧道围岩判断错误，施工中隧道发生严重变形，建设单位另行检测后，不得不对已建成构筑物进行拆除，造成损失4228.53万元，占合同总价的44.37%。某高速公路由于地质勘察质量不合格等原因，造成废弃工程及增加投资8446.2万元，部分合同段不得不重新勘探，由此延长工期95天。
3．勘察设计违法分包，工作质量无法保障
设计单位在设计力量不足的情况下，将勘察设计工作大量分包，影响了勘察设计工作的质量。如某高速公路的设计单位将64.62％的地质勘察工作进行分包，其中又有30%为个人以上交管理费方式挂靠地质勘察设计单位承揽工程。这些个体户承揽了工程后又再次分包，将国家重点建设项目地质勘察工程分包给无相关专业技术资格的个人甚至分包给公司驾驶员。事实证明这些分包工程大部分出现质量问题，造成国家建设资金的大量损失。审计结果表明，该高速公地质勘察存在多处鉴别错误，施工阶段由于地勘资料不准确引起设计变更1096项，增加工程款7.25亿元。
（三）招标和建设过程中工程造价管理不严
1.中标价与结算价差距较大
从我国工程量清单计价办法的使用情况看，由于标底编制单位对工程量清单的编制质量不够重视，致使中标价与结算价差距较大，造价大幅度提高，其具体表现则是多计工程量，多支付工程款。我们对某公路4个标段锚索计量计价抽查发现，如按合同约定和现行定额计价，其结果为多计工程款6800余万元。
2. 不按规定调整合同单价，多支付工程款问题时有发生
根据国际通用的工程合同条款，合同中某一单项工程，当其工程量超过原合同数量的25%且金额超过原合同总价款的2%时，就应对原合同单项工程价格进行调整。然而这一约定却往往被忽视，在所谓“严格执行合同”的幌子下，不论现场施工情况如何，仍按原合同价结算工程款的违规问题不仅经常发生且具有相当的隐蔽性。如某公路第十七合同段挖土石方计价部分已超合同额356%，但建设单位却未作单价调整；某公路有三个标段填石路堤工程数量已分别超过原合同数量的50、161、996倍，但建设单位却不对原合同填石路堤工程进行单价调整，致使上述三个标段多计工程款3898万元。
（四）转包和分包工程，影响建设质量
目前，中标单位分包工程较为普遍。“一流二流单位中标，三流四流单位进场，不入流单位施工”是工程转包和层层分包现象的具体反映。中标单位转包分包工程往往以合同价差或提取管理费的方式获取利润。经过层层转包分包，建设资金流失严重，现场施工单位按其签订的合同价往往利润微薄或无利可图，加之施工管理不到位，偷工减料、克扣农民工工资等问题的出现，给工程建设带来巨大的质量隐患，严重影响了项目的投资效益。如某公路117公里路基工程就有445个分包项目，其中业主指定分包5项，自行分包440项，各合同段对其下级分包单位（个人）计价支付工程款16.3亿元，占工程款支付总额的47%。经检查，该公路第十三合同段中标单位将1278万元的滑坡体治理工程分包给了无任何工程施工资质的个体经营者，从中获取合同价差211万元，施工过程中，承包人偷工减料，造成多个分项工程质量低劣。
（五）项目征地费用普遍超概
由于建设项目设计不断变更,概算编制粗糙,加之人为违规搭车征地等，造成工程开工后征地规模不断扩大，征地费用不断增加。如以某公路项目在实施过程中，增加用地7344.0357亩,致使征地费用超概算10597.52万元。该项目临时用地4385.0363亩作为建设用地永久征用，增加投资1070.28万元。
（六）利用制度和管理缺陷为单位及个人谋利，增加建设成本
审计中发现，建设单位往往利用制度和管理的不完善，借项目建设之名为单位及个人谋利，增加了建设成本，造成损失浪费。如西部某省几乎每修建一条高速公路就要购置一批车辆，公路建成后车辆却没有严格的制度加以管理，形成国有资产流失。以该省某公路为例，147公里高速公路建设购车114辆，金额2888万元，除自身及上级主管部门使用外，有34辆车被与建设项目无关的单位长期占用。某公路建设中，建设单位按批复的概算最高限额提取了材料采购及保管费2700万元，实际支出680万元，余额2020万元被建设单位与某物资公司按比例分成并用于发放节日费、伙食费等。
（七）生产运行成本缺乏控制
公共投资项目建成进入生产运行期后，除去如城市道路、公共设施等纯公益性投资项目外，准公益性或某些经营性公共投资项目生产运行期间缺乏有效的成本费用核算机制，运行效益低下。某些部门或单位，又习惯于把政府投资的公共工程项目，做为养人养车，甚至是为本单位谋取小团体利益的“唐僧肉”。如某还贷性收费公路里程30.2公里，有管理、收费、养护等人员149人。按规定该站只应配备19名收费员, 但实际配备47人，超编率达到147%。
二、公共投资项目管理体制缺陷及其原因分析
长期以来，我国公共投资项目的投资、建设、管理、使用职能未能科学界定，项目管理的责、权、利没有分清，领导以行政职权、个人意志干预项目的决策、实施等现象较为普遍，现代科学管理方法的运用无法落到实处。根据我们近几年审计发现问题，现阶段公共投资项目在建设管理过程中主要存在以下缺陷，影响了公共资金效益的发挥：
（一）项目投资决策缺乏科学性
公共投资项目的决策权在资金管理分配部门（如发改委、财政等），这些部门并不一定了解项目投资需求情况，项目的报批文件就成为基础性依据。政府公共投资具有无偿性特点和个别地方出于自身利益的考虑，花费大量精力和资金到上级主管部门跑项目争资金，人为压低投资估算，盲目编报投资效益可实现指标，以使项目容易通过审查就在所难免。由此获得项目并不一定切合实际，有限的公共资源也不是最合理的分配，项目决策缺乏科学性的依据。
（二）勘察设计对公共项目投资控制的关键性作用被忽略
根据国际通行的投资管理理论，设计费一般仅占项目投资总额的1%以下，但却基本决定了该项目随后将要发生的几乎全部的投资。可见勘察设计是影响和控制工程质量、工程投资的关键环节。工程勘察设计质量、深度是否达到国家规范标准，功能是否满足使用要求，不仅关系到建设项目一次性投资的多少，还涉及到国家有限的资源能否得到经济合理利用以及人民群众生命财产能否得到有效保证等重大问题。然而，一些地方为了争取项目，靠投资拉动经济增长，以实现GDP增长的目标，项目批复后往往要求资金尽快投入，勘察设计变成了“非重要”的基础工作，因此设计变更一方面和勘察设计单位自身的工作质量有关，另一方面与政府越权干预，疏于监管也有密切关系。
1.项目概算审批的随意性大
由于公共投资决策缺乏科学性，有的项目和资金分配部门在方方面面的要求和压力下，采取项目和资金在地区行业间进行平衡的策略，对报批的项目又难于论证投资估算的科学性，就会出现某个权力执行者一句话就减少若干投资的情况。项目申报者为获得项目批复只能减去一些项目的配套设施，以使投资概算控制在“能批复”的范围内，但是实际上这些项目的配套设施往往是必需的，最后只能通过项目施工中进行“合理设计变更”来完善，这样概算就基本失去了对投资的控制作用。
2.政府越权干预勘察设计工作
一些地方和部门把公共投资项目作为体现政府“政绩”的“短平快”项目，缺乏长远规划，政府越权越位确定建设项目的投资、建设和管理事项，造成公共投资项目普遍存在前期准备工作不足，勘探设计深度不够、边勘探边设计边施工的项目屡见不鲜，批复的概预算难于发挥对项目投资的控制效力。
3. 勘察设计市场机制不健全
审计实践发现一些地方的勘察设计工作存在行业和区域垄断，勘察、设计工作的招投标基本流于形式或根本不进行公开招投标，如：某省高速公路建设大部分由该省高速公路开发总公司将公路的初步设计、施工图设计委托给该省交通规划勘察设计研究院实施；另外一个省的8条高速公路的勘察、设计均由该省交通厅委托该省公路规划设计院负责完成。这种垄断往往造成设计力量相对不足，在无法保证设计时间的情况下，勘察设计深度不够就在所难免。
（三）项目管理过程中影响投资效益发挥的其他因素
每个项目的建设单位出于项目管理的要求出发，都会制定一系列业务操作办法、作业流程等来规范工作行为，但是存在一些制约因素，造成再好的项目管理仍会出现问题，我们可以从以下三方面进行分析：
1.权力寻租缺乏有效控制
过去我国政府行业主管部门权力过于集中，虽经近几年机构改革，一些机构进行了市场化改革，但这些剥离出来的机构与原行业主管部门存在着千丝万缕的关系，他们会充分利用这种关系参与到项目建设的各个环节中去，项目管理者对行业主管部门领导者的权力延伸没有能力进行制约；另一方面，我国长期以来权力的制约体系不完善，行业、部门规章制度的制定者又是制度的执行者。因此权力寻租难以有效控制，主要体现为政府官员腐败问题层出不穷。如全国共有多位省市级交通厅局长因在政府投资的交通设施过程中收受贿赂、以权谋私而被追究刑事责任。
2.监督机制的有效运行还需完善
公共投资项目管理只有少量国务院制定的行政法规，大量是由各部委在行政管理过程中制定、发布的部门规章和地方政府制定的地方性法规，尚没有成型的法律，法制尚不健全，而现有的法律又存在有法不依的情况。另一方面，监督权力分散，行业自律性的监督缺乏独立性，而外部监督多来自于有监督权力的政府部门，不但存在监督权力的交叉也存在监督权力的脱节，即使发现问题又局限于法规的不健全，缺乏处理力度。如对投资概算超估算、预算超概算、决算超预算的“三超”问题，各部门都作为问题反映，但没有处罚的法规，对“三超”工程往往只能给予追补资金。
3.项目管理存在脱节
现阶段，我国工程的财务、概预算人员主要依据财务制度办事，通常情况下不熟悉工程知识，也较少了解工程进展中的各种技术问题，往往单纯地从财务制度审核费用开支，实难有效控制工程项目的投资。而工程技术人员重点关注工程技术，很少考虑和关心费用开支，缺乏项目投资控制的意识。这两方面的脱节，形成了项目投资控制的漏洞，不利于提高建设资金使用的效益。
三、开展公共投资项目投资效益审计的思考
（一）以项目管理理论为依托，把握效益审计切入点
针对管理体制缺陷开展一个项目的效益审计，从微观层面上来探讨我们认为可以以项目管理理论为指导，把握公共投资项目效益审计的切入点。根据项目管理理论，一个建设项目从规划到建成投产可分为投资决策时期、建设管理时期和生产运行时期，即通常所说的事前、事中和事后三个阶段。在这一过程中，概算确定投资规模，预算确定工程造价，决算确定新增资产价值，而项目管理的监控点就是公共投资项目效益审计的切入点。
一个公共投资工程是一个项目，而对这个工程进行审计也是一个项目。审计工作可以以项目管理为指导，从每个资金监控点的对项目控制的有效性进行分析入手，分析项目薄弱环节以寻找存在问题的线索，查证问题用于反证项目管理存在薄弱环节，才能提出具体切实的建议用于改进管理提高效益。开展公共投资项目效益审计在方式方法上有一些变化，但脱离不开传统审计的基础。
（二）以传统审计为基础开展效益审计的要点
1.优化审计机关对查出问题的处理处罚方式
效益审计要求审计人员站在更高层次上看问题，不再是简单的查处违法违规事项，而更多的是要求审计人员通过揭示的问题，来分析现行管理体制中存在的问题。传统审计中审计人员依据法规定性违法行为，并依据法规进行处理处罚的方式，在效益审计中就显得不太适用，而且还会常常困扰审计人员进行问题的认定。主要原因是在我国公共投资项目管理中的一些问题本身就是由于我国体制不健全、法律不完善造成的，用不完善的法律来定性问题存在不科学性。我们不能说因为法律没规定，问题就不成其为问题。因此效益审计应采用一种以反映问题为主，处理处罚为辅的处理方式。
2.关注项目管理者对项目出现问题后的处理方式
审计人员在效益审计中不能局限于发现问题，而更应该关注项目建设过程中出现各种问题时，项目管理者采取的管理措施是否恰当，是否将损失控制在最小的范围内。依此审计人员可以确定，作为项目管理运作的执行者是否在为确保项目管理的有效运行而努力，这是项目管理体系能否有效运行的最关键因素。
3.注意协调建设过程中的各方利益
公共投资项目不是追求单纯的项目本身的经济效益，其对地方经济增长的拉动和解决就业等附加的社会效益也不容忽视。此外开展效益审计不能仅从节约投资的角度来考虑问题，应综合考虑协调项目建设管理、施工、设计及材料供应等各方利益。
（三）建立健全对中介服务质量的评价模式
政府法律法规对政府投资的范围、项目决策机制、资金管理、审批、项目管理等进行了规定，提出要建立政府投资责任追究制度，对投资咨询、监理等中介机构进行相应的责任约束；还提出要逐步实行政府投资项目公示制度，进一步加强对政府投资项目的审计监督。为适应这种变化，政府投资审计要解决审计力量相对审计任务不足的矛盾，可以考虑采用工程造价咨询服务等中介机构的工作成果，以达到事半功倍的效果。但鉴于目前有些中介机构运作不规范、履行职责不到位的问题，政府审计机关应强化对中介服务机构的监督管理，建立健全中介机构服务质量评价模式。
审计机关应充分发挥审计监督职能，对中介服务机构的执业质量进行评价，对存在问题较大的中介机构应限期整改，整改不合格的不允许进入政府投资建设领域。审计机关对中介服务机构的执业质量进行评价可通过以下两种方式：一种方式是在对政府公共工程建设项目审计过程中，审计机关对发现的严重违规的中介机构，应按法律法规进行处理并通报给主管部门备查，以减少中介机构在建设过程中的舞弊行为，促进其加强业务管理，提高执业水平；另一种方式是有计划地对中介机构的业务质量进行业务指导和监督，反映出普遍性和特色性的问题，进行行业治理，提高中介服务质量。（赵云青）
[关键词] 公共投资项目 项目管理 缺陷 效益审计 思考
近年来随着发挥审计免疫系统功能的理论的提出，效益审计一直作为重要的实践方向是我国各级审计机关重点研究的问题之一。经过在审计实践中的积极探索，我们认为，由于我国的公共投资项目建设管理体制尚处于一个完善过程中，效益审计中如何对建设项目投资效益进行客观的评估也还处于探索阶段，在这种情况下，效益审计应以发现问题健全法制为目标，达到发挥免疫系统的功能。审计重点应为通过揭露管理不善、决策失误造成的重大损失浪费和国有资产流失问题，从体制上分析产生问题的原因和提出审计建议，促进公共投资项目的建设管理。本文以审计工作中发现的公共投资项目建设管理中存在的主要问题为基础，从体制上对产生问题的原因进行了分析，对如何开展公共投资项目效益审计进行了探讨。
一、公共投资项目建设管理中存在的主要问题
（一）项目决策失误，项目投资效益低下
历年审计发现，建设项目在决策过程中存在统筹规划不科学、布局不合理、建设规模和标准脱离实际，过度超前等问题。如审计署对民航18个重点机场和38个支线机场建设管理情况的审计报告反映，已竣工投产的12个重点机场中有9个亏损，累计亏损额14.46亿元；38个支线机场中有37个亏损，2000年至2001年累计亏损15.27亿元。2001年，38个支线机场旅客吞吐量仅为可行性研究报告同期预测值的四分之一，其中锦州机场还不到设计能力的3%。
（二）勘察设计质量问题较多，增加工程投资，影响工程质量
1．项目设计变更较多，增加工程投资
近几年我们在建设项目审计中发现，建设项目多数存在大量的设计变更现象，而这种变更无不伴随着工程投资的显著增加。如在高速公路审计中发现，某条高速公路，147公里建设里程，设计变更达6326项，平均每23米就有1项设计变更，共计增加投资9.1亿元，占批复概算14%。某条高速公路，设计变更2606项，新增投资16.58亿元,占批复概算的25%。此外，某省内8条高等级公路的审计调查反映，有5条公路采用初步设计图纸招标，8条公路均存在大量设计变更，其中7条公路的投资将超过批复概算。
2. 地质勘察质量低下，造成建设资金大量损失浪费
勘察质量低下引发设计变更，而设计变更又直接导致已实施的工程部分或全部废弃，最终造成建设资金的损失浪费和影响建设进度。如某高速公路由于地质勘探不到位，隧道围岩判断错误，施工中隧道发生严重变形，建设单位另行检测后，不得不对已建成构筑物进行拆除，造成损失4228.53万元，占合同总价的44.37%。某高速公路由于地质勘察质量不合格等原因，造成废弃工程及增加投资8446.2万元，部分合同段不得不重新勘探，由此延长工期95天。
3．勘察设计违法分包，工作质量无法保障
设计单位在设计力量不足的情况下，将勘察设计工作大量分包，影响了勘察设计工作的质量。如某高速公路的设计单位将64.62％的地质勘察工作进行分包，其中又有30%为个人以上交管理费方式挂靠地质勘察设计单位承揽工程。这些个体户承揽了工程后又再次分包，将国家重点建设项目地质勘察工程分包给无相关专业技术资格的个人甚至分包给公司驾驶员。事实证明这些分包工程大部分出现质量问题，造成国家建设资金的大量损失。审计结果表明，该高速公地质勘察存在多处鉴别错误，施工阶段由于地勘资料不准确引起设计变更1096项，增加工程款7.25亿元。
（三）招标和建设过程中工程造价管理不严
1.中标价与结算价差距较大
从我国工程量清单计价办法的使用情况看，由于标底编制单位对工程量清单的编制质量不够重视，致使中标价与结算价差距较大，造价大幅度提高，其具体表现则是多计工程量，多支付工程款。我们对某公路4个标段锚索计量计价抽查发现，如按合同约定和现行定额计价，其结果为多计工程款6800余万元。
2. 不按规定调整合同单价，多支付工程款问题时有发生
根据国际通用的工程合同条款，合同中某一单项工程，当其工程量超过原合同数量的25%且金额超过原合同总价款的2%时，就应对原合同单项工程价格进行调整。然而这一约定却往往被忽视，在所谓“严格执行合同”的幌子下，不论现场施工情况如何，仍按原合同价结算工程款的违规问题不仅经常发生且具有相当的隐蔽性。如某公路第十七合同段挖土石方计价部分已超合同额356%，但建设单位却未作单价调整；某公路有三个标段填石路堤工程数量已分别超过原合同数量的50、161、996倍，但建设单位却不对原合同填石路堤工程进行单价调整，致使上述三个标段多计工程款3898万元。
（四）转包和分包工程，影响建设质量
目前，中标单位分包工程较为普遍。“一流二流单位中标，三流四流单位进场，不入流单位施工”是工程转包和层层分包现象的具体反映。中标单位转包分包工程往往以合同价差或提取管理费的方式获取利润。经过层层转包分包，建设资金流失严重，现场施工单位按其签订的合同价往往利润微薄或无利可图，加之施工管理不到位，偷工减料、克扣农民工工资等问题的出现，给工程建设带来巨大的质量隐患，严重影响了项目的投资效益。如某公路117公里路基工程就有445个分包项目，其中业主指定分包5项，自行分包440项，各合同段对其下级分包单位（个人）计价支付工程款16.3亿元，占工程款支付总额的47%。经检查，该公路第十三合同段中标单位将1278万元的滑坡体治理工程分包给了无任何工程施工资质的个体经营者，从中获取合同价差211万元，施工过程中，承包人偷工减料，造成多个分项工程质量低劣。
（五）项目征地费用普遍超概
由于建设项目设计不断变更,概算编制粗糙,加之人为违规搭车征地等，造成工程开工后征地规模不断扩大，征地费用不断增加。如以某公路项目在实施过程中，增加用地7344.0357亩,致使征地费用超概算10597.52万元。该项目临时用地4385.0363亩作为建设用地永久征用，增加投资1070.28万元。
（六）利用制度和管理缺陷为单位及个人谋利，增加建设成本
审计中发现，建设单位往往利用制度和管理的不完善，借项目建设之名为单位及个人谋利，增加了建设成本，造成损失浪费。如西部某省几乎每修建一条高速公路就要购置一批车辆，公路建成后车辆却没有严格的制度加以管理，形成国有资产流失。以该省某公路为例，147公里高速公路建设购车114辆，金额2888万元，除自身及上级主管部门使用外，有34辆车被与建设项目无关的单位长期占用。某公路建设中，建设单位按批复的概算最高限额提取了材料采购及保管费2700万元，实际支出680万元，余额2020万元被建设单位与某物资公司按比例分成并用于发放节日费、伙食费等。
（七）生产运行成本缺乏控制
公共投资项目建成进入生产运行期后，除去如城市道路、公共设施等纯公益性投资项目外，准公益性或某些经营性公共投资项目生产运行期间缺乏有效的成本费用核算机制，运行效益低下。某些部门或单位，又习惯于把政府投资的公共工程项目，做为养人养车，甚至是为本单位谋取小团体利益的“唐僧肉”。如某还贷性收费公路里程30.2公里，有管理、收费、养护等人员149人。按规定该站只应配备19名收费员, 但实际配备47人，超编率达到147%。
二、公共投资项目管理体制缺陷及其原因分析
长期以来，我国公共投资项目的投资、建设、管理、使用职能未能科学界定，项目管理的责、权、利没有分清，领导以行政职权、个人意志干预项目的决策、实施等现象较为普遍，现代科学管理方法的运用无法落到实处。根据我们近几年审计发现问题，现阶段公共投资项目在建设管理过程中主要存在以下缺陷，影响了公共资金效益的发挥：
（一）项目投资决策缺乏科学性
公共投资项目的决策权在资金管理分配部门（如发改委、财政等），这些部门并不一定了解项目投资需求情况，项目的报批文件就成为基础性依据。政府公共投资具有无偿性特点和个别地方出于自身利益的考虑，花费大量精力和资金到上级主管部门跑项目争资金，人为压低投资估算，盲目编报投资效益可实现指标，以使项目容易通过审查就在所难免。由此获得项目并不一定切合实际，有限的公共资源也不是最合理的分配，项目决策缺乏科学性的依据。
（二）勘察设计对公共项目投资控制的关键性作用被忽略
根据国际通行的投资管理理论，设计费一般仅占项目投资总额的1%以下，但却基本决定了该项目随后将要发生的几乎全部的投资。可见勘察设计是影响和控制工程质量、工程投资的关键环节。工程勘察设计质量、深度是否达到国家规范标准，功能是否满足使用要求，不仅关系到建设项目一次性投资的多少，还涉及到国家有限的资源能否得到经济合理利用以及人民群众生命财产能否得到有效保证等重大问题。然而，一些地方为了争取项目，靠投资拉动经济增长，以实现GDP增长的目标，项目批复后往往要求资金尽快投入，勘察设计变成了“非重要”的基础工作，因此设计变更一方面和勘察设计单位自身的工作质量有关，另一方面与政府越权干预，疏于监管也有密切关系。
1.项目概算审批的随意性大
由于公共投资决策缺乏科学性，有的项目和资金分配部门在方方面面的要求和压力下，采取项目和资金在地区行业间进行平衡的策略，对报批的项目又难于论证投资估算的科学性，就会出现某个权力执行者一句话就减少若干投资的情况。项目申报者为获得项目批复只能减去一些项目的配套设施，以使投资概算控制在“能批复”的范围内，但是实际上这些项目的配套设施往往是必需的，最后只能通过项目施工中进行“合理设计变更”来完善，这样概算就基本失去了对投资的控制作用。
2.政府越权干预勘察设计工作
一些地方和部门把公共投资项目作为体现政府“政绩”的“短平快”项目，缺乏长远规划，政府越权越位确定建设项目的投资、建设和管理事项，造成公共投资项目普遍存在前期准备工作不足，勘探设计深度不够、边勘探边设计边施工的项目屡见不鲜，批复的概预算难于发挥对项目投资的控制效力。
3. 勘察设计市场机制不健全
审计实践发现一些地方的勘察设计工作存在行业和区域垄断，勘察、设计工作的招投标基本流于形式或根本不进行公开招投标，如：某省高速公路建设大部分由该省高速公路开发总公司将公路的初步设计、施工图设计委托给该省交通规划勘察设计研究院实施；另外一个省的8条高速公路的勘察、设计均由该省交通厅委托该省公路规划设计院负责完成。这种垄断往往造成设计力量相对不足，在无法保证设计时间的情况下，勘察设计深度不够就在所难免。
（三）项目管理过程中影响投资效益发挥的其他因素
每个项目的建设单位出于项目管理的要求出发，都会制定一系列业务操作办法、作业流程等来规范工作行为，但是存在一些制约因素，造成再好的项目管理仍会出现问题，我们可以从以下三方面进行分析：
1.权力寻租缺乏有效控制
过去我国政府行业主管部门权力过于集中，虽经近几年机构改革，一些机构进行了市场化改革，但这些剥离出来的机构与原行业主管部门存在着千丝万缕的关系，他们会充分利用这种关系参与到项目建设的各个环节中去，项目管理者对行业主管部门领导者的权力延伸没有能力进行制约；另一方面，我国长期以来权力的制约体系不完善，行业、部门规章制度的制定者又是制度的执行者。因此权力寻租难以有效控制，主要体现为政府官员腐败问题层出不穷。如全国共有多位省市级交通厅局长因在政府投资的交通设施过程中收受贿赂、以权谋私而被追究刑事责任。
2.监督机制的有效运行还需完善
公共投资项目管理只有少量国务院制定的行政法规，大量是由各部委在行政管理过程中制定、发布的部门规章和地方政府制定的地方性法规，尚没有成型的法律，法制尚不健全，而现有的法律又存在有法不依的情况。另一方面，监督权力分散，行业自律性的监督缺乏独立性，而外部监督多来自于有监督权力的政府部门，不但存在监督权力的交叉也存在监督权力的脱节，即使发现问题又局限于法规的不健全，缺乏处理力度。如对投资概算超估算、预算超概算、决算超预算的“三超”问题，各部门都作为问题反映，但没有处罚的法规，对“三超”工程往往只能给予追补资金。
3.项目管理存在脱节
现阶段，我国工程的财务、概预算人员主要依据财务制度办事，通常情况下不熟悉工程知识，也较少了解工程进展中的各种技术问题，往往单纯地从财务制度审核费用开支，实难有效控制工程项目的投资。而工程技术人员重点关注工程技术，很少考虑和关心费用开支，缺乏项目投资控制的意识。这两方面的脱节，形成了项目投资控制的漏洞，不利于提高建设资金使用的效益。
三、开展公共投资项目投资效益审计的思考
（一）以项目管理理论为依托，把握效益审计切入点
针对管理体制缺陷开展一个项目的效益审计，从微观层面上来探讨我们认为可以以项目管理理论为指导，把握公共投资项目效益审计的切入点。根据项目管理理论，一个建设项目从规划到建成投产可分为投资决策时期、建设管理时期和生产运行时期，即通常所说的事前、事中和事后三个阶段。在这一过程中，概算确定投资规模，预算确定工程造价，决算确定新增资产价值，而项目管理的监控点就是公共投资项目效益审计的切入点。
一个公共投资工程是一个项目，而对这个工程进行审计也是一个项目。审计工作可以以项目管理为指导，从每个资金监控点的对项目控制的有效性进行分析入手，分析项目薄弱环节以寻找存在问题的线索，查证问题用于反证项目管理存在薄弱环节，才能提出具体切实的建议用于改进管理提高效益。开展公共投资项目效益审计在方式方法上有一些变化，但脱离不开传统审计的基础。
（二）以传统审计为基础开展效益审计的要点
1.优化审计机关对查出问题的处理处罚方式
效益审计要求审计人员站在更高层次上看问题，不再是简单的查处违法违规事项，而更多的是要求审计人员通过揭示的问题，来分析现行管理体制中存在的问题。传统审计中审计人员依据法规定性违法行为，并依据法规进行处理处罚的方式，在效益审计中就显得不太适用，而且还会常常困扰审计人员进行问题的认定。主要原因是在我国公共投资项目管理中的一些问题本身就是由于我国体制不健全、法律不完善造成的，用不完善的法律来定性问题存在不科学性。我们不能说因为法律没规定，问题就不成其为问题。因此效益审计应采用一种以反映问题为主，处理处罚为辅的处理方式。
2.关注项目管理者对项目出现问题后的处理方式
审计人员在效益审计中不能局限于发现问题，而更应该关注项目建设过程中出现各种问题时，项目管理者采取的管理措施是否恰当，是否将损失控制在最小的范围内。依此审计人员可以确定，作为项目管理运作的执行者是否在为确保项目管理的有效运行而努力，这是项目管理体系能否有效运行的最关键因素。
3.注意协调建设过程中的各方利益
公共投资项目不是追求单纯的项目本身的经济效益，其对地方经济增长的拉动和解决就业等附加的社会效益也不容忽视。此外开展效益审计不能仅从节约投资的角度来考虑问题，应综合考虑协调项目建设管理、施工、设计及材料供应等各方利益。
（三）建立健全对中介服务质量的评价模式
政府法律法规对政府投资的范围、项目决策机制、资金管理、审批、项目管理等进行了规定，提出要建立政府投资责任追究制度，对投资咨询、监理等中介机构进行相应的责任约束；还提出要逐步实行政府投资项目公示制度，进一步加强对政府投资项目的审计监督。为适应这种变化，政府投资审计要解决审计力量相对审计任务不足的矛盾，可以考虑采用工程造价咨询服务等中介机构的工作成果，以达到事半功倍的效果。但鉴于目前有些中介机构运作不规范、履行职责不到位的问题，政府审计机关应强化对中介服务机构的监督管理，建立健全中介机构服务质量评价模式。
审计机关应充分发挥审计监督职能，对中介服务机构的执业质量进行评价，对存在问题较大的中介机构应限期整改，整改不合格的不允许进入政府投资建设领域。审计机关对中介服务机构的执业质量进行评价可通过以下两种方式：一种方式是在对政府公共工程建设项目审计过程中，审计机关对发现的严重违规的中介机构，应按法律法规进行处理并通报给主管部门备查，以减少中介机构在建设过程中的舞弊行为，促进其加强业务管理，提高执业水平；另一种方式是有计划地对中介机构的业务质量进行业务指导和监督，反映出普遍性和特色性的问题，进行行业治理，提高中介服务质量。（赵云青）
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