浅议政府绩效审计法制建设
刘芳 李松(江苏省徐州市审计局)
【发布时间:2011年04月19日】
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    《审计署2003至2007年审计工作发展规划》、《审计署2006至2010年审计工作发展规划》均明确指出,要积极开展效益审计,每年投入效益审计的力量占整个审计力量的一半左右。《审计署2008-2012年审计工作发展规划》又进一步提出“全而推进绩效审计,促进转变经济发展方式,提高财政资金和公共资源配置、使用、利用的经济性、效率性和效果性,促进建设资源节约型和环境友好型社会,推动建立健全政府绩效管理制度,促进提高政府绩效管理水平和建立健全政府部门责任追究制。到2012年,每年所有的审计项目都开展绩效审计”。可以看出,绩效审计已成为我国政府审计发展的主流方向。但与之不相适应的是我国在政府绩效审计法律法规建设上还没有一个系统完整的思路。健全立法保障是绩效审计顺利开展的关键,只有以法律、法规的形式把绩效审计确定下来,审计机关才能依法开展审计,绩效审计才具有权威性、从我国目前的情况看,新修订的《审计法》虽然将‘提高财政资金使用效益”作为立法目的之一,但与真正意义上的绩效审计在本质、范围、内容等方面还存在较大差距、随着绩效审计工作的逐步深入,必须从法律的高度给予绩效审计独立的地位,并确立其权威性。
        一、英美等发达国家开展政府绩效审计的法制建设经验
        (一)英国审计有很长的历史,早在1314年,则政部就有负责审计政府支出的官员。在伊丽莎白一世统治的1559年,设置专门的审计人员审计财政拨款。1780年,根据法律任命了审计公共账目的委员。1866年,颁布《国库和审计部门法》,第一次要求所有的政府部门,编制年度会计报告。根据《国库和审计部门法》,设置主计审计长的职位、国库和审计部门。1921年《国库和审计部门法》允许依赖内部控制制度进行抽查。1983年《国家审计署法》将国库和审计部门改为国家审计署,将审计范围扩大到绩效审计。1983年英国《国家审计法》第六条第一款规定主计审计长可以“对任何组织(政府部门或者其他相关组织)为履行其职能而使用所掌握资源的经济性、效率性和效果性进行检查”,第一次从法律上明确了对被审计单位的绩效进行审计。根据《国家审计法》,综合其他相关法律、审计准则等有关解释,绩效审计的含义主要包括:通过检查掌握和使用公共资源组织的行为,评价其绩效,提出改善公共服务的建议;主要检查公共资源的经济性、效率性和效果性;源于主计审计长就公共账目向议会提出审计报告的责任;对象是有关组织使用和掌握的公共资源;仅限于对政策执行情况进行审计,对政策本身不提出任何质疑;以财务审计为基础,以特定审计项目设定的目的为标准。
        (二)美国审计署在20世纪20年代和30年代的主要工作是侧重于履行法定职责中的控制方面,重点是检查政府支出是否合法、恰当。基本工作程序是政府支出机构根据凭单进行支付,然后将这些凭单送美国审计署检查。这一段早期的历史,被称为凭单检查时期。40年代晚期,美国审计署开始审计政府法人,实行“综合审计”,倡导改进会计制度,以及和行政机构一起工作。《1945年政府法人控制法》授权美国审计署审计全资政府法人和参股法人。为此,美国审计署于1945年设立法人审计局。该局的工作预示着,美国审计署的工作开始向综合审计变动。综合审计要求对公共基金使用的合理性、合法性、诚实和效率进行检查。1954年,约瑟夫•坎贝尔出任主审计长。在坎贝尔领导下,美国审计署的工作体现了国家需求的改变,强调经济性和效益审计,重点放在国家防务契约审计,关注国外财政管理和军事援助项目,自动数据处理设备的购置和使用、国家航空和空间局开发项目等。1970年《立法机关重组法案》和1974年《国会预算与保留管制法案》授权美国审计署对政府机构的项目管理活动进行评估与分析,意味着绩效审计在美国逐步开展起来,并发挥着越来越重要的作用。以后,美国审计署不断扩大绩效审计的比重。目前绩效审计工作量占整个审计工作量的比重己经超过90%,己经发展成为对受托责任、风险管理和综合治理进行评价的有效手段。
        二、中美英政府绩效审计法制建设比较
        英国于1983年通过了《国家审计法》,从法律上授权英国国家审计部门实施绩效审计,2003年英国国家审计署又修改并制定了新的《绩效审计手册》。国家审计署还先后颁布了系列绩效审计指南,包括绩效审计指南、绩效审计项目设计指南、绩效审计抽样指南、绩效审计案例指南等。
        美国是世界上最早制定绩效审计准则的国家,早在1972年,就颁布了《政府的机构、计划项目、活动和职责的审计准则》,对绩效审计作了比较详细的规定。该准则曾于1981,1988和1994年进行了三次修订,这使其进一步走向完善。修订后的准则包括综述、政府审计种类、一般准则、财务审计的现场作业准则、财务审计的报告准则、绩效审计的现场作业准则、绩效审计的报告准则七部分,并在最后两个部分对绩效审计的实施和报告提出了具体的要求和步骤。这一准则对美国乃至世界范围内绩效审计的开展产生了巨大影响。
        我国最高国家审计机关—审计署,自1989年起开始着手制定我国政府审计准则。1993年3月,审计署印发了《中华人民共和国政府审计准则(征求意见稿)));1996年1月,审计署提出了《审计工作规范化建设规划方案》,并于1996年底发布了38个国家审计规范;1997年颁布了《中华人民共和国审计法实施条例》;并于2000年对1996年12月6日发布的《中华人民共和国国家审计基本准则》进行了修订。这些文件中先后提到要实行绩效审计,但其主要还是针对真实性和合法性审计,真正适用于绩效审计的审计准则尚未建立。
        三、完善我国政府绩效审计法制建设的建议
        政府绩效审计的法制建设工作可以分为两个层次:一是作为社会整体组成部分的法制建设,包括法律法规的健全性及公民守法的意识;一是法律对审计的保护与授权。前者是从法制建设的宏观角度来反映的,不仅与审计机关相关,也与被审计者相关;后者则直接与审计机关及其人员相关。与绩效审计有关的立法是绩效审计产生和发展的直接前提。无论是在哪一个国家,它总是依法而建立,依法而开展,而不能自发地产生和存在。在西方国家,有相关的法律对审计机关应该干什么和不能干什么规定得非常详细,如在澳大利亚,审计机构虽然隶属于立法部门,但并没有获得对公共支出的决策过程进行审计的授权,而是仅对其执行过程及其结果进行审查。在我国,《审计法》中明确规定,审计机关可以对国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门、企事业单位的财政收支或者财务收支的效益情况进行审计,并且在审计时,有权检查被审计单位与财政收支或财务收支有关的资料,被审计单位不得拒绝。因此,我国的法律对审计的授权比西方国家要宽泛,使得我国的政府绩效审计完全有可能突破西方国家的审计范围。然而,我们不应忽视,我国的有关政府绩效审计方面的法律法规并不健全。据了解,全国仅有深圳市《深圳经济特区审计监督条例》、湖南省《湖南省审计监督条例》、珠海市《珠海经济特区审计监督条例》引入了绩效审计的概念。依法审计的基本原则得不到充分体现,因此只有完善绩效审计法律法规才能真正见到绩效审计的实效。
        (一)现行的审计法及其实施细则
         2006年新修订的审计法及其实施细则均未明确提及政府绩效审计,随着国际国内形势的变迁,将政府绩效审计引入《审计法》将是大势所趋。因此应在法律上明确我国政府绩效审计的法律地位,使绩效审计的开展有法所依,真正为绩效审计的开展提供法制保障。
        (二)制定政府审计准则及工作指南
        大多推行绩效审计成功的国家均制定了绩效审计准则,如美国政府审计准则的第六章为绩效审计工作准则,第七章为绩效审计报告准则。加拿大有《绩效审计工作指南》其中规定了绩效审计的内涵、基本特性、工作规范并介绍了审计长公署绩效审计质量管理系统的各项重要功能。我国目前尚无绩效审计准则及工作指南,所以要从速制订绩效审计准则,明确界定政府绩效审计的内涵、范围、目标、工作规范、主要审计对象以及审计部门实施政府绩效审计所应达到的要求。
        (三)探索第三方参与制定标准的途径   
        在政府绩效审计标准的制定方面,可以采用由政府以外的第三方参与制定的政府绩效评价标准。但是我们应该积极探索一种适合我国特点的指导性的标准,以适应我国经济政治体制的改革。由于我国的改革是渐进式的,所以政府绩效审计的开展也不能急于求成、一蹴而就。
    建立健全政府绩效审计的法律规范体系,能够为政府绩效审计提供法律保障,明确审计机关权限,规范审计行为,提高审计质量。当前,在全国性法规尚未出台的情况下,各地审计机关应积极争取地方立法支持,借鉴深圳等地区先进经验,推进地方政府绩效审计的顺利开展。各地审计机关可以通过宣传绩效审计试点成果和经验等方式,提高地方党委、人大和政府以及社会对政府绩效审计重要意义和建设性作用的认识,赢得重视和支持,从而积极推动绩效审计的法制建设;利用修改完善预算法等相关法律以及制定有关政府绩效管理规章的时机积极争取有关各方,明确绩效审计的立法问题。如此,通过各地绩效审计法律法规建设,推动全国性绩效审计法律或法律条款的出台,从而为绩效审计的深入发展提供立法保障。(刘芳 李松)
    
    
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