浅议金融审计融入“财政审计大格局”的实现途径
欧涛（审计署驻长沙特派办）
在“财政审计大格局”的背景下，财政、行政事业、社会保障、投资、农业、资源环保等专业审计紧紧围绕“大格局”的要求，正在充分整合审计资源，形成合力，以满足社会各界对公共财政的审计需求。金融审计也应依据其自身特点，服务于“财政审计大格局”的总体目标。
一、金融审计与“财政审计大格局”的内在联系
（一）金融审计承担的部分审计任务是“财政审计大格局”审计内容的有效组成部分。
根据《审计署2008至2012年审计工作发展规划》，财政审计重点内容包括：中央财政管理审计、中央部门预算执行审计、中央转移支付审计、中央税收征管审计、中央企业国有资本经营预算审计、地方财政收支审计、社会保障审计、汶川地震抗震救灾和灾后恢复重建审计、农业资金审计和专项资金审计等。目前，金融审计承担着“一行三会”（即中国人民银行、中国银监会、中国证监会、中国保监会）中央部门预算执行审计任务。该项内容隶属于财政审计中的中央部门预算执行审计。因此，金融审计承担“财政审计大格局”中部分分工职责。
（二）金融审计与“财政审计大格局”的部分总体目标紧密相连。
刘家义审计长在审计署2009年财政审计项目培训班上明确提出：“构建国家财政审计大格局，要以维护财政安全、防范财政风险、促进深化财政体制改革、规范财政管理，确保国家财政政策得到有效实施为根本目标”。在这个根本目标中提到的“防范财政风险”和“确保国家财政政策得到有效实施”的目标与当前金融审计的内容有着密切联系。一是财政风险和金融风险已经密不可分。近几年，地方政府债务规模不断扩大，其中源于金融机构的贷款占地方政府债务规模的比重相当大。而金融审计防范化解这类金融风险的根本途径是在全面评估地方政府财政还款能力的基础上，控制其在金融机构的举债总量，并通过约束地方财政各类担保行为，防范财政风险引发的金融风险。二是部分财政政策的有效落实需要金融政策的跟进和配套。例如：为了保护种粮农民积极性，弥补农民因自然灾害遭受的损失，国家出台了农民购买保险财政提供补贴的财政政策。与此配套的，国家相关部门出台了大力发展政策性农业保险的金融政策。该项金融政策执行的好坏直接影响到财政政策的预期目标。所以，金融审计需要从落实财政政策的角度，全面审视与之配套的金融政策的一致性和有效性。
二、金融审计服务于“财政审计大格局”的现有途径
既然“一行三会”预算执行审计是“财政审计大格局”审计内容的有效组成部分，那么，金融审计应根据“财政审计大格局”的总体要求，站在“深化财政体制改革、健全财政法制、提高财政绩效水平”的高度，继续深化“一行三会”预算执行审计，为提出宏观性、建设性、整体性的建议和意见服务。在总结以往成功经验的基础上，笔者认为进一步深化“一行三会”预算执行审计的措施包括：
（一）将揭示部门预算执行的制度性问题和倾向性问题放在首要位置。
在“一行三会”预算执行审计中，要重点揭示部门预算存在的预算编制不科学、预算上报时间不合理、预算批复不及时以及预算调整理由不充分等制度性和倾向性问题，分析问题产生的原因，追本溯源，查找问题产生的根源，揭示部门预算体制性问题。
（二）将部门预算执行中的重大违法违规问题作为严肃预算财经纪律的重要抓手。
在以往“一行三会”预算执行审计中，发现这些部门仍然存在截留收入、虚列大额费用、不执行收支“两条线”、违规购建固定资产等重大违法违规问题，致使财政预算硬约束流于形式，破坏财经秩序。审计通过对这些重大违法违规问题的查处，极大的震慑了被审计单位，增强了这些部门严格遵守财经纪律的自觉性，为发挥财政资金的效用提供了基础保障。
（三）将整改和落实审计发现的问题作为进一步规范预算管理的推手。
以往部分被审计单位以各种理由对于审计查出的问题整改不到位，严重影响了审计的效果。为了将规范预算管理落到实处，应采取整改情况专项审计调查的方式，督促被审计单位落实审计建议和审计决定，对于一时难以整改到位的问题，应制定严格整改时间计划表，分步执行到位，从而树立审计的严肃性和权威性，确保审计结果落到实处。
（四）探索绩效审计的方法，研究分析预算资金分配和使用的经济性、效率性和效果性。
“一行三会”的部门预算中包括许多专项资金，这些专项资金在使用过程中存在闲置、预期目标未实现等问题。因此，尝试从绩效审计的角度查找问题、发现问题、分析问题，提高专项资金的经济性、效率性和效果性，从更高的层次上，推进预算体制改革。
三、金融审计服务于“财政审计大格局”的新途径
前面提到，金融审计部分业务服务于“防范财政风险”和“确保国家财政政策得到有效实施”的两个目标，为实现这两个目标，找准金融审计和财政审计的结合点，深入分析金融审计中的财政问题，从而为找到服务于“财政审计大格局”开辟新途径。目前，这些新途径包括：与财政风险密切相关的金融业务；落实财政政策相配套的金融政策执行情况。具体实现的途径包括：
（一）在全面掌握各类融资品台信贷规模的基础上，结合各级政府可用财力的现状和发展趋势的总体分析，动态掌握财政风险变化情况，为防范财政风险和金融风险同时爆发，提出相应的对策和建议。
2008年下半年以来，为应对国际金融危机，中央出台了4万亿的经济刺激计划。各级政府为增加投资，将政府融资平台作为了主要的投资资金来源。在执行4万亿经济刺激计划的过程中，除了项目本身存在的重复建设、损失浪费的问题外，政府的总体财政风险也越来越突出。例如：截至2009年9月末，某省各融资平台贷款规模是该省各级政府可用财力的数倍。债务规模与财力不相匹配，债务增长率和财力增长率不相匹配，总体财政风险和金融风险显而易见。为此，审计需要实时掌握政府融资平台信贷规模变化情况，跟踪风险化解措施的落实情况，防范财政风险和金融风险交织爆发。
（二）深入研究财政政策对信贷政策的传导作用，揭示在产业结构调整中信贷政策与财政政策脱节甚至背离的问题，分析产生的原因，提出完善财政政策的意见和建议。
2009年，为了“调结构、转变经济发展方式”，中央出台了以财政政策为主导的一系列宏观调控政策。加了对节能能环保、新能源、新技术和民生领域的财政补贴。虽然各金融机构加大了对国家支持领域的信贷投放，但总体规模仍然偏小，甚至存在假借支持节能能环保的名义，实质上继续支持了“两高一剩”的行业。面对这些情况，需要深入分析财政政策向信贷政策传导机制，及时发现传导不顺、不力、不畅的症结，为完善财政政策和相关制度提供一手资料。
（三）重点关注与财政政策配套的金融产品，揭示财政资金使用存在的问题，提出针对性的意见和建议，提高财政资金使用的效果。
目前，各家金融机构开办了一些与财政政策密切相关的金融产品，包括政策性贷款、政策性农业保险等。而在实际工作中，审计发现这些金融产品没有发挥应有的作用，财政资金使用效益大大折扣。例如，在政策性农业保险审计中发现，部分保险公司和地方政府相互串通，通过大量虚假投保，骗取中央财政补贴资金；通过虚假理赔，瓜分中央财政补贴资金，造成中央支农惠农的财政政策和财政补贴资金被扭曲和浪费，并严重侵害了农民利益。政策性金融产品是财政资金的延续，是财政政策发挥效用的载体，金融审计抓住这一载体，通过揭示这类金融产品的问题，完善相关制度设计，落实财政政策预期目标，发挥财政资金效益。
四、金融审计服务于“财政审计大格局”应注意的几个问题
（一）金融审计服务于“财政审计大格局”的审计项目纳入计划统一管理。
“财政审计大格局”的优势之一在于整合项目资源，建立项目之间沟通协调机制，实现信息成果共享，从而为揭示宏观性、全局性、体制性的问题提供审计平台，提升审计的层次。金融审计服务于“财政审计大格局”的审计项目只有纳入计划统一安排，利用项目之间的衔接性，分清问题原因产生的环节，究竟是政策制定环节、传导环节还是执行环节，才能提出整体性、针对性的建议，实现审计目标。
（二）调整审计目标，突出防范财政风险和实现财政政策预期效果的目标。
金融审计传统的审计对象都是金融机构，审计目标是防范风险、促进发展。而服务于“财政审计大格局”的金融审计项目的审计对象转变为财政承担最终还款责任的债务、财政政策支持的金融产品等，而这些对象具有的财政属性要求审计目标随着审计对象的变化而发生改变，从而真正的融入到“财政审计大格局”之中。
（三）统一组织实施，加强与其他“财政审计大格局”项目的沟通协调。
金融审计服务于“财政审计大格局”的项目发端于财政资金或财政政策，与之对应的金融产品和配套的金融政策是其发挥效用的载体。载体存在的问题究其根源是财政部门。所以，发现体制性的问题必须与其他“财政审计大格局”项目相结合，统一组织实施，同步进行，通过信息共享，查找根本原因和直接原因，实现审计成果最大化。（欧涛）
一、金融审计与“财政审计大格局”的内在联系
（一）金融审计承担的部分审计任务是“财政审计大格局”审计内容的有效组成部分。
根据《审计署2008至2012年审计工作发展规划》，财政审计重点内容包括：中央财政管理审计、中央部门预算执行审计、中央转移支付审计、中央税收征管审计、中央企业国有资本经营预算审计、地方财政收支审计、社会保障审计、汶川地震抗震救灾和灾后恢复重建审计、农业资金审计和专项资金审计等。目前，金融审计承担着“一行三会”（即中国人民银行、中国银监会、中国证监会、中国保监会）中央部门预算执行审计任务。该项内容隶属于财政审计中的中央部门预算执行审计。因此，金融审计承担“财政审计大格局”中部分分工职责。
（二）金融审计与“财政审计大格局”的部分总体目标紧密相连。
刘家义审计长在审计署2009年财政审计项目培训班上明确提出：“构建国家财政审计大格局，要以维护财政安全、防范财政风险、促进深化财政体制改革、规范财政管理，确保国家财政政策得到有效实施为根本目标”。在这个根本目标中提到的“防范财政风险”和“确保国家财政政策得到有效实施”的目标与当前金融审计的内容有着密切联系。一是财政风险和金融风险已经密不可分。近几年，地方政府债务规模不断扩大，其中源于金融机构的贷款占地方政府债务规模的比重相当大。而金融审计防范化解这类金融风险的根本途径是在全面评估地方政府财政还款能力的基础上，控制其在金融机构的举债总量，并通过约束地方财政各类担保行为，防范财政风险引发的金融风险。二是部分财政政策的有效落实需要金融政策的跟进和配套。例如：为了保护种粮农民积极性，弥补农民因自然灾害遭受的损失，国家出台了农民购买保险财政提供补贴的财政政策。与此配套的，国家相关部门出台了大力发展政策性农业保险的金融政策。该项金融政策执行的好坏直接影响到财政政策的预期目标。所以，金融审计需要从落实财政政策的角度，全面审视与之配套的金融政策的一致性和有效性。
二、金融审计服务于“财政审计大格局”的现有途径
既然“一行三会”预算执行审计是“财政审计大格局”审计内容的有效组成部分，那么，金融审计应根据“财政审计大格局”的总体要求，站在“深化财政体制改革、健全财政法制、提高财政绩效水平”的高度，继续深化“一行三会”预算执行审计，为提出宏观性、建设性、整体性的建议和意见服务。在总结以往成功经验的基础上，笔者认为进一步深化“一行三会”预算执行审计的措施包括：
（一）将揭示部门预算执行的制度性问题和倾向性问题放在首要位置。
在“一行三会”预算执行审计中，要重点揭示部门预算存在的预算编制不科学、预算上报时间不合理、预算批复不及时以及预算调整理由不充分等制度性和倾向性问题，分析问题产生的原因，追本溯源，查找问题产生的根源，揭示部门预算体制性问题。
（二）将部门预算执行中的重大违法违规问题作为严肃预算财经纪律的重要抓手。
在以往“一行三会”预算执行审计中，发现这些部门仍然存在截留收入、虚列大额费用、不执行收支“两条线”、违规购建固定资产等重大违法违规问题，致使财政预算硬约束流于形式，破坏财经秩序。审计通过对这些重大违法违规问题的查处，极大的震慑了被审计单位，增强了这些部门严格遵守财经纪律的自觉性，为发挥财政资金的效用提供了基础保障。
（三）将整改和落实审计发现的问题作为进一步规范预算管理的推手。
以往部分被审计单位以各种理由对于审计查出的问题整改不到位，严重影响了审计的效果。为了将规范预算管理落到实处，应采取整改情况专项审计调查的方式，督促被审计单位落实审计建议和审计决定，对于一时难以整改到位的问题，应制定严格整改时间计划表，分步执行到位，从而树立审计的严肃性和权威性，确保审计结果落到实处。
（四）探索绩效审计的方法，研究分析预算资金分配和使用的经济性、效率性和效果性。
“一行三会”的部门预算中包括许多专项资金，这些专项资金在使用过程中存在闲置、预期目标未实现等问题。因此，尝试从绩效审计的角度查找问题、发现问题、分析问题，提高专项资金的经济性、效率性和效果性，从更高的层次上，推进预算体制改革。
三、金融审计服务于“财政审计大格局”的新途径
前面提到，金融审计部分业务服务于“防范财政风险”和“确保国家财政政策得到有效实施”的两个目标，为实现这两个目标，找准金融审计和财政审计的结合点，深入分析金融审计中的财政问题，从而为找到服务于“财政审计大格局”开辟新途径。目前，这些新途径包括：与财政风险密切相关的金融业务；落实财政政策相配套的金融政策执行情况。具体实现的途径包括：
（一）在全面掌握各类融资品台信贷规模的基础上，结合各级政府可用财力的现状和发展趋势的总体分析，动态掌握财政风险变化情况，为防范财政风险和金融风险同时爆发，提出相应的对策和建议。
2008年下半年以来，为应对国际金融危机，中央出台了4万亿的经济刺激计划。各级政府为增加投资，将政府融资平台作为了主要的投资资金来源。在执行4万亿经济刺激计划的过程中，除了项目本身存在的重复建设、损失浪费的问题外，政府的总体财政风险也越来越突出。例如：截至2009年9月末，某省各融资平台贷款规模是该省各级政府可用财力的数倍。债务规模与财力不相匹配，债务增长率和财力增长率不相匹配，总体财政风险和金融风险显而易见。为此，审计需要实时掌握政府融资平台信贷规模变化情况，跟踪风险化解措施的落实情况，防范财政风险和金融风险交织爆发。
（二）深入研究财政政策对信贷政策的传导作用，揭示在产业结构调整中信贷政策与财政政策脱节甚至背离的问题，分析产生的原因，提出完善财政政策的意见和建议。
2009年，为了“调结构、转变经济发展方式”，中央出台了以财政政策为主导的一系列宏观调控政策。加了对节能能环保、新能源、新技术和民生领域的财政补贴。虽然各金融机构加大了对国家支持领域的信贷投放，但总体规模仍然偏小，甚至存在假借支持节能能环保的名义，实质上继续支持了“两高一剩”的行业。面对这些情况，需要深入分析财政政策向信贷政策传导机制，及时发现传导不顺、不力、不畅的症结，为完善财政政策和相关制度提供一手资料。
（三）重点关注与财政政策配套的金融产品，揭示财政资金使用存在的问题，提出针对性的意见和建议，提高财政资金使用的效果。
目前，各家金融机构开办了一些与财政政策密切相关的金融产品，包括政策性贷款、政策性农业保险等。而在实际工作中，审计发现这些金融产品没有发挥应有的作用，财政资金使用效益大大折扣。例如，在政策性农业保险审计中发现，部分保险公司和地方政府相互串通，通过大量虚假投保，骗取中央财政补贴资金；通过虚假理赔，瓜分中央财政补贴资金，造成中央支农惠农的财政政策和财政补贴资金被扭曲和浪费，并严重侵害了农民利益。政策性金融产品是财政资金的延续，是财政政策发挥效用的载体，金融审计抓住这一载体，通过揭示这类金融产品的问题，完善相关制度设计，落实财政政策预期目标，发挥财政资金效益。
四、金融审计服务于“财政审计大格局”应注意的几个问题
（一）金融审计服务于“财政审计大格局”的审计项目纳入计划统一管理。
“财政审计大格局”的优势之一在于整合项目资源，建立项目之间沟通协调机制，实现信息成果共享，从而为揭示宏观性、全局性、体制性的问题提供审计平台，提升审计的层次。金融审计服务于“财政审计大格局”的审计项目只有纳入计划统一安排，利用项目之间的衔接性，分清问题原因产生的环节，究竟是政策制定环节、传导环节还是执行环节，才能提出整体性、针对性的建议，实现审计目标。
（二）调整审计目标，突出防范财政风险和实现财政政策预期效果的目标。
金融审计传统的审计对象都是金融机构，审计目标是防范风险、促进发展。而服务于“财政审计大格局”的金融审计项目的审计对象转变为财政承担最终还款责任的债务、财政政策支持的金融产品等，而这些对象具有的财政属性要求审计目标随着审计对象的变化而发生改变，从而真正的融入到“财政审计大格局”之中。
（三）统一组织实施，加强与其他“财政审计大格局”项目的沟通协调。
金融审计服务于“财政审计大格局”的项目发端于财政资金或财政政策，与之对应的金融产品和配套的金融政策是其发挥效用的载体。载体存在的问题究其根源是财政部门。所以，发现体制性的问题必须与其他“财政审计大格局”项目相结合，统一组织实施，同步进行，通过信息共享，查找根本原因和直接原因，实现审计成果最大化。（欧涛）
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