关于推进审计整改工作的思考
刘峰 阎强(审计署驻成都特派办)
【发布时间:2011年04月11日】
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    唯物辩证法认为外因是变化的条件,内因是变化的根据,外因通过内因而起作用。相对于被审计单位,审计属于外部条件,审计决定和审计建议,唯有通过被审计单位及相关单位的整改行为,纠正了违法违规问题或改进了薄弱环节,审计的功能才会最终发挥作用。审计整改的力度越大,审计的功能发挥得就越充分。
    一、影响审计整改效果的因素分析
    近年来,各级审计机关加大了审计整改督促力度,被审计单位认真落实审计整改的总体格局逐渐形成,审计整改成效逐步显现。但审计整改的力度和效果与公众期望仍存在差距,个别地方甚至存在着整改放空现象屡屡招致舆论的不满。究其原因,确有一些深层次因素制约了审计整改效果:一是部分单位对审计整改工作重要性认识不足,存在消极应对、敷衍应付以图蒙混过关的心理,开展实质性整改的愿望不强,不肯举一反三从源头上消除问题产生的根源;二是部分审计机关和审计人员重审计、轻整改,对审计整改的作用和意义认识不清,整改标准把关不严;三是审计整改联动协作机制尚未形成,相关部门对审计整改促进无力,许多需要相关职能部门配合协力推进的整改工作进展缓慢;四是部分法律法规滞后,导致一些体制性、机制性问题难以彻底解决,以至于出现屡审屡犯的现象。为充分发挥审计成果的效用,维护国家审计的公信力和执行力,审计机关应以科学发展观为指导,扎实推进审计整改工作向纵深发展,充分发挥审计免疫系统的功能。 
    二、创新理念,全过程推进审计整改工作
    许多审计人员认为,审计分为审前、审中、审后三个阶段,发现和揭露问题等重要工作在审前审中环节就已经完成了,审计整改属于审计收尾环节,在审计诸环节中处于次要地位。审计整改的作用只是将审前、审中的工作结果做一个了结,其效果完全取决于审后的工作力度,审前、审中阶段不用也没有必要过多地考虑审计整改工作。审计免疫系统理论认为,审计具有预防、揭示和抵御功能,其中预防和抵御功能主要在审后阶段通过推动被审计单位及相关单位积极审计整改才得以实现的。从这个意义上讲,审计整改是审计工作的主要落脚点,发现问题、揭露问题和审计整改三者密切相关,是审计工作不可或缺的三个步骤。只注重发现和揭露问题而忽视督促整改,发现的问题会不了了之,审计目的就没有实现,审计作用就会大打折扣。因此,应创新理念,将审计整改工作贯穿于审计实施全过程,做到审前谋划整改,审中鼓励整改,审后多方促进整改。
    一是审前充分谋划,选准审计着力点。美国审计署(GAO)隶属于美国国会,长期以来,一直采取了密切跟踪国会立法规划有针对性开展工作的策略。因此,GAO提出的审计建议常常被议会新通过的政策法案直接采纳,直接转化为法律层次上的强制性措施,为相关部门整改提供法律依据,从根源上解决了问题,最大限度地发挥了审计功能作用。这对我国审计很有借鉴意义,在审计计划编制阶段,就应预先谋划审计整改的着力点。首先选择党和政府关注的经济社会发展的热点、重点领域开展审计,发现问题后被审计单位不能不改;其次选择群众舆论关注的焦点领域开展审计,发现问题后被审计单位不敢不改;再次主动了解、掌握国家及相关部门重大政策的立法进程,有针对性开展相关政策审计,借政策修正之机提出完善政策、法律、制度的意见和建议, 建立审计与相关部门立法进程的联动机制,提高审计建议采纳机率和采用层次。
    二是审中创新思维,鼓励整改早见效。审计经验表明,审计实施期间是被审计单位整改意愿最强烈、整改行动最积极、整改措施最有力、审计整改成效检验最便利的时段。既然审计整改是审计工作的落脚点,审计机关应利用被审计单位急于整改的动机,推动被审计单位及相关部门在审中开展整改工作,如果有关单位能在提出初步审计建议时就迅速采取行动,应在在最后的审计报告中对其积极整改行为的予以肯定,鼓励被审计单位及时整改、彻底整改。
    三是审后多方努力,确保效用最大化。现场审计完成,不是审计工作的结束,而是进入落实审计整改、提升审计效用的关键时期。审计机关应在提高审计整改成果上狠下功夫。一是广开途径,满足不同的需求,编发形式多样的审计信息,向被审计单位、主管部门、政府、立法部门等及时提供审计结果,引起多方重视共同促进审计整改,多途径、多方式发挥着审计成果的作用;二是深刻剖析,深入研究,把问题说深说透,客观地分析原因,提出切实可行、具有操作性审计建议,对一些重要建议,可以要求相关部门根据审计发现的问题,重新安排专业的分析评估,测试某项审计建议执行后的影响,确保法案的修改是必要的、可行的、公平的;三是公开透明,对审计结果,除涉及隐私、产权、商业秘密等要征询目标人群及专业人士和机构的意见外,在规定期限内,要按照规定的程序把审计结果公示于众,借助舆论力量推动审计整改。
    三、创新机制,建立健全审计整改制度
    在创新理念,将审计整改贯穿于审计工作全过程的基础上,还需要创新机制,建立严肃的审计整改制度,为提高审计整改力度和深度提供可靠的制度保障。
    一是完善审计整改检查制度。建立定期追踪检查审计整改结果制度,明确追踪检查的责任主体、内容、程序以及统计上报途径。同时,将审计整改执行情况检查作为后续审计必不可少的重要内容。
    二是明确审计整改结果判断标准。由于审计整改标准不明确、不统一,对被审计单位是否整改、整改是否到位,不同审计机关和审计人员的判断可能存在极大差异,导致审计整改效果打了折扣。因此,当务之急,国家审计机关应针对不同的审计问题类型确立对应的整改结果判断标准,为审计人员提供客观的判断依据。
    三是健全审计整改分类公告制度。在实践中,审计整改结果公告主要针对上一年审计整改结果,缺乏对以前年度问题整改情况的追踪,导致当年未整改问题不了了之。同时,整改结果分类没有不够细化,多数简单地分为整改和未整改两种类型,整改程度上的差异则无法体现。为此,可借鉴美国审计署经验,采取持续不断的公告办法,一年没有整改,第二年继续公告,直至完全整改为止;同时,采取细化的整改结果分类制度,细分整改程度差异,并充分评估被审计单位未整改造成影响和后果,也一并予以公告。
    四是建立审计整改结果考核制度。审计机关内部建立审计整改工作考核制度,逐步把审计整改结果作为业绩考核的主要内容,明确考核原则和内容,促进各审计机关彻底转变“重审计、轻整改”的倾向,真正地重视审计整改工作。(刘峰 阎强)
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