浅谈特派办审计授权对审计实践的影响
张琦(审计署驻哈尔滨特派办)
【发布时间:2011年04月07日】
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    审计来自于受托责任关系,即审计授权。只有明确了授权关系,受托人才能够成为实施审计行为的责任主体。因此,研究特派办的审计授权,对特派办开展审计工作具有重要意义。
    一、特派办的审计监督权
    中国国家审计的审计授权由审计法确立。审计法第二条明确规定,审计机关对审计法规定的财政收支或者财务收支的真实、合法和效益,依法进行审计监督。
    审计法第十条、审计法实施条例第九条规定了审计机关可以设立派出机构,派出机构按照审计机关的授权开展审计工作。《国务院办公厅关于印发审计署主要职责内设机构和人员编制规定的通知》、《审计署办公厅关于印发审计署驻地方特派员办事处主要职责内设处室和人员编制规定的通知》两个文件,明确了特派办作为审计署派出机构,根据审计署的授权,依据法律法规和审计署的规定,履行11项具体职责。
    上述法律法规和文件中,对特派办开展审计工作有一个重要的前提规定,即:审计署授权。具体可理解为:
    1、特派办是审计署的“分公司”,不是一级审计机关。特派办作为审计署派出机构,权力来源于审计署的授权,这不同于审计署的审计监督权来源于法律授权。
    2、如果没有审计署的授权,特派办不具备行使审计监督权的法律主体资格。凡是审计署没有授权的监督行为,特派办不得作出。如果审计署取消授权,特派办的权力也随之消失。
    3、在审计署授权的情况下,特派办行使审计监督职权的效力与审计署一致。特派办代表的是审计署,以审计署的名义实施审计监督职权。凡是审计署能够实施的审计监督行为,在其授权范围内,特派办均可以作出。
    二、对特派办的授权需进一步明确
    因笔者知识有限,截至目前,尚未见到审计署出台具体规定,明确对特派办以什么方式授权、以什么形式体现授权。
    有的观点认为,审计法和条例,以及定职定编的两个通知已经明确了特派办的法律地位和职责范围,即为授权。特派办是审计署内设机构,是审计署的组成部分,没有必要单独规定审计授权。笔者认为这种观点不正确,否则上述法律法规和通知不必专门强调特派办开展审计工作必须经审计署授权的前提条件。
    有的观点认为,审计署下达的年度审计项目计划,明确了具体审计项目和承担审计任务的特派办,即为授权。笔者认为这种观点不正确,因为年度审计项目计划只是审计机关内部文件,虽然报经国务院总理批准,但对社会公众不公开,不宜作为对特派办授权的法律依据。
    从目前审计署的审计程序来看,笔者认为审计通知书更适合作为授权的法律依据。审计通知书是审计机关向被审计对象下达的、确定审计与被审计关系的正式法律文书,是审计机关和审计人员实施具体审计行为合法性的书面载体。审计机关和审计人员在行使法定审计权限时,审计通知书或者副本是证明其行为合法性的重要书面证明之一。没有审计通知书,审计机关和审计人员的行为就不是合法的审计监督行为。
    如果以审计通知书作为授权的法律依据,特派办实施的审计项目应当分成两类。一类是审计署下达审计通知书的项目,这类项目并非真正的授权,审计主体依然是审计署,特派办只是按照审计署的要求,抽调审计人员参加审计署派出的审计组。另一类是审计署明确要求特派办下达审计通知书的项目,这类项目才是真正的授权,特派办才有权作为审计主体,独立开展审计工作,进行审计评价和审计处理。
    三、授权不明确对审计实践的影响
    由于目前审计署对特派办的审计授权不明确,审计署和特派办的一些工作人员认识模糊,时常混淆“审计署”和“特派办”这两类不同的审计主体,在具体工作中出现不规范甚至是违规的问题。
    一是谁来下达审计通知书没有清晰的划分。哪些项目应当由审计署下达审计通知书,哪些项目应当由特派办下达审计通知书,目前并无明确的界定。实务中三种形式混用:审计署下达、特派办下达、署办同时下达。
    二是审计程序不规范。审计署下达审计通知书的项目,审计主体是审计署,应当由审计署出具审计报告、下达审计决定或者办理审计移送。但有时出现审计署下达审计通知书,却要求特派办出具审计报告和下达审计决定的情况。审计署对审计移送的规定也不是按照是否授权、谁下审计通知书来划分,而是按照问题金额大小和重要性程度来划分。时常出现审计署下达审计通知书的审计项目,审计组以特派办的名义办理审计移送事项的情况。
    三是主要的审计法律文书均未注明是否授权。2011年3月份,审计署下达新修订的主要审计文书格式。其中,审计通知书、审计报告、审计决定书、审计移送处理书等对外出具的法律文书格式,对实施具体审计行为的依据仅表述为根据审计法某个具体条款的规定。特派办执行这些文书格式,没有体现出审计署是否授权。
    四是审理责任不清。目前审计署掌握的原则是,审计署出具审计报告的,由法规司审理。特派办执行的审计项目,不论是否特派办出具审计报告,特派办法规处都要审理。但从理论上讲,审计署非授权项目,即审计署下达审计通知书、出具审计报告的项目,特派办不是审计主体,充其量只是审计组,向审计署上报的仅是审计组的审计报告。业务司复核、汇总后形成审计报告代拟稿,法规司审理、办公厅核稿后,报经署领导批准,对外出具正式审计报告。这种情况下,按照国家审计准则构建的七级审计业务质量控制体系,特派办只能执行审计组成员、审计组主审、审计组组长三级控制。特派办法规处只能作为审计组内部控制环节,向担任审计组组长的特派员负责,无权担当审计产品最终责任人的审理角色。而且控制环节多并不代表控制有效。孙宝厚总审计师在2010年国家审计准则培训班上讲,特派办一个审计报告,要经过特派办、业务司、法规司十几、二十几个人的手,才能报到总审计师那里。表面上看控制环节挺多,但实际上中间许多环节都是无效的。
    四、几点建议
    审计署应当明确对特派办的审计授权,建议采取两种方式之一进行完善。
    一种方式是:出台正式规定,明确审计署对特派办授权的方式、载体、内容等。授权项目,特派办必须按照国家审计准则的要求,依法、独立、规范地实施审计。非授权项目,特派办不得对外出具任何审计法律文书,包括审计通知书、审计报告、审计决定书、审计移送处理书等,只能按照审计署的要求实施审计并上报审计组的审计报告。
    另一种方式是:为适应目前的操作习惯,可采取简便方法处理。审计署在下达审计通知书时,注明授予特派办哪些审计职权。如,授权特派办对分支机构下达审计通知书,出具审计报告,或者办理移送事项等。
    另外,不论采取上述何种方式,对外出具的审计法律文书所体现的审计主体都应当一致,并且要注明是否授权。(张琦)


    参考资料:
    [1]中国审计学/郭振乾主编.北京:中国审计出版社,1997
    [2]审计理论研究/李金华主编.北京:中国审计出版社,2001.5
    [3]审计法修订释义读本/审计署法制司编.北京:中国时代经济出版社,2006.3
    [4]新《审计法实施条例》解读/《中华人民共和国审计法实施条例》起草小组编写.北京:法律出版社,2010.3
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