摘  要：一系列事关中国经济发展方式转变的宏观经济政策，能否达到预期的政策目标和政策效果，关键在于它们能否得到广泛的认同和强有力的贯彻执行。但目前，“上有政策，下有对策”的现象屡见不鲜，影响了宏观经济政策的效果，原因之一就是缺乏对政策执行主体的监督。因此，作为综合性经济监督部门的政府审计机关，其职能作用的充分发挥显得尤为重要。特派办作为审计署的派出机构，在宏观经济政策执行审计监督中该如何定位、如何发挥作用？本文客观分析了特派办在保障宏观经济政策执行中的优势，并就如何发挥其优势促进政策措施有效执行进行了系统思考。
    关键词：审计监督  特派办  宏观经济政策  转变经济发展方式

    一、审计监督：宏观经济政策有效执行的重要保障
    宏观经济政策是国家为了增进社会经济福利而制定的解决经济问题的指导原则和措施，是为了达到一定的经济目的而对经济活动有意识的干预。当前，国家为了实现经济发展方式转变制定了一系列宏观经济政策，这些政策能否有效执行，关系到经济发展方式转变的最终效果。
    从理论上讲，宏观经济政策在执行过程中，受各种因素的影响，容易导致政策执行出现偏差，如政策敷衍、政策选择执行、政策附加、政策歪曲、政策抵制等。究其原因:一是政策本身的质量问题。一项政策能否得到有效执行，首先取决于政策本身是否科学合理、是否规范严谨、是否具有可行性、可操作性和连续性。二是政策执行主体的原因。政策执行者对政策的认识不深、理解不透，就会出现对政策措施贯彻执行不力，或执行有误。但相比之下，政策执行者与制定者之间存在利益差别，并由此导致两者之间的利益博弈，才是政策执行不力更为重要的原因。政策制定者代表着区域整体的利益，而政策执行者则代表着区域局部乃至个人的利益。政策执行者作为“理性经济人”，在执行政策过程中出于自身利益考虑会产生“政策寻租”，使政策制定与执行之间出现一个利益“过滤”机制。下级执行者对上级政策往往以自己的利益损益值作为对策参数，得益愈多，愈乐于执行；受损愈多，愈不乐于执行，乃至抵制、变换。
    可见，政策本身不科学、不完善，政策执行者的认知缺陷或政策制定者与执行者之间存在的利益博弈，为宏观经济政策在执行过程中的失真提供了现实可能性，正是这种现实可能性决定了对政策执行活动实施有效监督的必要性。审计机关，作为综合性经济监督部门，作为经济社会健康运行的“免疫系统”，理应在宏观经济政策执行中发挥重要作用。
    从实践看，审计监督也是保障宏观经济政策有效执行的现实需要。回顾近年来的政府审计工作，其中最重要的特点就是更加自觉地融入经济社会发展大局，有力地促进了中央决策部署的贯彻落实。2009年，各级审计机关把促进经济平稳较快发展作为重中之重的任务，在所有的审计项目中，都着力关注了中央相关政策措施的落实情况。通过审计监督，为中央决策部署的贯彻落实发挥了重要的促进作用。正是中央决策部署得以有效贯彻落实，才有效遏止了我国经济增长明显下滑的态势，率先实现了经济形势总体回升。2010年，审计工作更加自觉地融入了经济社会发展大局，进一步深化对重大政策贯彻执行情况的跟踪审计和调查，各项审计都重点关注了中央政策的执行情况和实施效果。根据审计署的部署，“十二五”期间，审计工作的首要任务便是加强对中央重大方针政策和宏观调控措施贯彻落实情况的跟踪审计，促进中央重大经济方针政策贯彻落实到位和目标实现。因此，无论是当前还是今后，都迫切需要加强对宏观经济政策执行的审计监督，实现经济发展方式加快转变的目标。
    二、特派办在保障宏观经济政策执行中的优势分析
    根据工作需要，经国务院批准，审计署在全国18个中心城市设立了特派员办事处（以下简称特派办），根据审计署授权实施审计监督，直接向审计署负责。在保障宏观经济政策有效执行的过程中，特派办具有一些优势。
    （一）保障效果更好。独立性是审计工作的前提和审计质量的生命。特派办作为审计署的“直属部队”，在对宏观经济政策执行的审计监督中比地方审计机关更加独立、更加客观，具有体制性优势。因为特派办是根据审计署的授权开展工作，人、财、权都与被审计单位无关，与宏观经济政策执行主体无关，这就保证了其独立性。同时，在审计过程中，特派办遇到的阻力比地方审计机关要小，工作更好开展。特别是审计署经常组织特派办实行异地交叉审计，更加保证了工作的独立性，由此决定了特派办在宏观经济政策执行中的保障效果更佳。
    （二）保障能力更强。特派办是审计系统的“精锐部队”，有能力做好宏观经济政策执行情况的审计监督。这些年，特派办高度重视“人、法、技”建设，依法审计的能力逐步增强，社会影响力也逐步扩大。据统计，截至2006年底，特派办共审计近1.6万个单位，占审计署审计单位总数的66%；查出违法违规问题金额9300多亿元，占审计署查出违规问题总金额的53%；查出应上缴财政金额760多亿元，占审计署查出应上缴财政总金额的63%；在审计署向国务院及其他部门报送和转送的专题报告或综合报告中，有80%以上的素材来自特派办；审计署上报国务院的《审计要情》中反映的问题，有93%是特派办查出的；审计署向司法机关移送的犯罪案件线索中，有75%以上是特派办发现的。
    （三）保障范围更宽。特派办是审计系统的“综合部队”，其业务范围包括财政审计、金融审计、社保审计、固定资产投资审计、企业审计、农业与资源环保审计等，可以保障国家多个行业宏观经济政策措施的落实。同时，特派办既要审计中央单位，也要审计或延伸调查省、市、县、乡等使用中央财政资金或具体执行中央宏观经济政策的各级各类单位和组织，在保障宏观经济政策有效执行的深度上也具有优势。据统计，全国约有3万多个中央及其所属单位由特派办负责实施审计，这些审计对象的资金总量约占全国的70%，多属重点领域、重点部门和重点资金，规模大、辐射面广，在我国国民经济中占有很大的比重，是国家各项宏观经济政策的重要执行主体。可见，特派办职能作用的发挥是宏观经济政策有效执行的重要保证。
    （四）保障效率更高。特派办是审计署的“作战部队”，在审计署党组的领导和统一部署下开展工作，能够保持思想统一、步调统一、行动统一，在宏观经济政策执行审计监督中具有效率优势。一直以来，审计署都十分注重对特派办审计业务的统一指挥和部署，经常组织多个特派办打破地域限制，实施较大范围的行业审计和专项资金审计，既能全面掌握被审计单位的整体情况，也充分发挥了特派办的整体合力。这些年，特派办实施项目的审计计划、审计方案和处理原则都是审计署统一制定的；特派办将审计发现的重要问题及时报告审计署，重大问题由审计署上报国务院，国务院领导批示有关部门进一步落实，这样就形成了一个比较高效有力的指挥和运行体系，确保了工作效率。
    三、特派办保障宏观经济政策有效执行的顶层设计
    （一）树立“一个理念 ”。理念是行动的先导。特派办要想做好宏观经济政策执行情况的审计监督，就要始终“围绕中心、服务大局”，牢固树立为促进经济发展方式转变服务的理念。今后一个时期，加快经济发展方式转变，既是经济工作的中心，又是社会发展的大局，特派办必须围绕这个中心，服务这个大局，统一思想，提高认识，进一步增强执行力，使各项工作紧扣主题主线，扎实开展对各项宏观经济政策执行情况的审计监督。
    （二）明确“两个目标 ”。一是揭露和查处宏观经济政策贯彻落实中的重大问题。加强对各项宏观经济政策执行情况的审计监督力度，对重大宏观经济政策的执行试行全程跟踪审计，关注政策措施执行的总体情况，注重揭露和查处在贯彻落实这些政策中的失职渎职、弄虚作假、不作为和乱作为等行为，坚决纠正有令不行、有禁不止的行为，保障各项宏观经济政策不折不扣地落到实位。二是促进宏观经济政策本身更加科学完善。在揭示和查处宏观经济政策执行中存在问题的基础上，逐步开展对宏观经济政策的绩效评价，关注各项宏观经济政策的经济效益、社会效益和生态效益，客观评价政策的绩效水平。认真分析研究政策执行中出现的新情况和新问题，积极建言献策，为政策的制定出台和实时修订完善提供审计建议，保障政策本身更加科学有效。
    （三）找准“三个切入点 ”。一是加强对省（市）党政领导干部和中央企业领导人员的经济责任审计。人是宏观经济政策执行的关键，省长（市长）、中央企业负责人是宏观经济政策执行中第一道关口的“把关人”，抓好他们的经济责任审计，就牵住了宏观经济政策执行的“牛鼻子”。因此，特派办要把省（市）党政领导干部和中央企业领导人员经济责任审计作为一项十分重要的工作，将宏观经济政策执行情况作为审计的重要内容，促进他们认真贯彻落实各项宏观经济政策。二是加强对各项宏观经济政策措施的专项审计调查。专项审计调查具有目的性明确、覆盖面广、工作时效性和针对性强、方式方法灵活多样等优势和特点。特派办应利用这些优势和特点，充分发挥专项审计调查在保障宏观经济政策执行中的作用。着重利用专项审计调查覆盖面广的优势，缩小审计监督的空白点，保障各类宏观经济政策执行的审计监督；利用专项审计调查针对性和时效性强的优势，随时就重大宏观经济政策的执行情况开展专项审计调查，迅速提出审计意见和建议，为领导决策提供依据。三是在各专业审计中关注相关行业宏观经济政策的执行情况。比如，在企业审计中，着重关注企业对国家自主创新和节能减排等政策的落实情况；在投资审计中，着重关注国家产业结构调整政策的落实情况；在社保审计中，着重关注保障和改善民生政策措施的贯彻落实，等等。此外，在审计过程中，应充分发挥特派办的优势和作用，积极宣传各项宏观经济政策，提高政策执行主体的思想认识，加深对政策的理解，增强政策执行力；加强对政策措施的分析研究，为政策的制定和完善提供审计建议。
    （四）把握“四项重点 ”。“突出重点”是审计工作的重要原则。当前，特派办审计任务重、人力资源不足的矛盾十分突出，应充分整合资源，突出工作重点，确保对重大宏观经济政策执行情况的有效监督。一是关注重大产业政策调整政策措施的落实情况。经济结构战略性调整是转变经济发展方式的主攻方向，审计工作必须着眼和着力于这个主攻点。在经济结构战略性调整中，优化投资结构是重点，因为当前的投资布局、投资方向和投资水平，在很大程度上决定着未来的经济结构、发展规模和发展水平。所以，特派办应加强对国家重大政府投资项目的跟踪审计，对照宏观调控政策的重点、方向和力度，检查政府投资结构与宏观调控政策取向是否一致，资金分配是否符合政策目标，项目实施是否实现了政策目标，促进发挥政府投资的导向作用。二是加强对节能减排和生态环境保护政策执行情况的审计监督。建设资源节约型、环境友好型社会是加快转变经济发展方式的重要着力点，也是引导审计工作的重要切入点。特派办应加大对节能减排和生态环境保护的审计力度，以落实环境保护、节能减排政策和使用节能减排专项资金情况为切入点，揭示各级政府及相关主管部门和企业在履行节能减排责任、落实节能减排政策法规、管理和使用节能减排专项资金等方面存在的突出问题，并从政策、制度、管理等方面分析产生问题的原因，提出调整产业结构、抑制产能过剩、淘汰落后产能、降低能源消耗等方面的意见与建议。三是强化对科技和自主创新政策执行情况的审计监督。科技进步和创新作为加快转变经济发展方式的重要支撑，是审计工作的又一重要立足点。特派办要以企业审计为依托，加大对科技进步及自主创新等方面财政扶持资金使用情况的监督力度，着重关注中央企业自主创新能力建设，推动中央企业加强技术改造、淘汰落后产能，推进结构调整和产业升级。同时，在财政、金融等审计中，积极关注国家财政政策、税收政策和金融政策对企业自主创新和产业结构调整的扶持力度和政策措施落实情况，促进形成有利于企业自主创新的财税和金融环境。四是加强对各项惠民政策执行的审计监督。保障和改善民生是加快经济发展方式转变的根本出发点和落脚点，也是审计工作的重要落脚点之一。特派办应进一步做好社会保障审计工作，加强对“三农”、教育、卫生、文化、社会保障等民生项目和资金的审计监督，揭示和反映落实国家政策不到位、政策目标未实现以及严重影响和损害群众利益的问题，促进各项惠民政策落实到位。
    （五）注重“五个环节”。一要加强学习培训，做到“知己”。为了督促政策执行主体认真贯彻落实各项宏观经济政策，特派办的审计人员首先得自己真懂这些政策，包括政策措施、政策目标、相关要求等。因此，审计人员要认真学习各项宏观经济政策，同时，特派办要认真组织开展针对性和时效性强的培训工作，强化对各项宏观经济政策的学习。二要熟悉所在地区和被审计单位的相关情况，做到“知彼”。特派办应注重提高守土有责的意识和能力，建立健全辖区内被审计单位资料库，摸清所在地区和被审计单位的家底，加强日常审计监督，掌握动态情况，为宏观经济政策执行的审计监督打好基础。三要坚持跟踪审计，督促整改落实。针对审计发现的问题和情况，及时提出意见和建议，督促有关地区和部门及时整改，并加大对整改情况检查回访的力度，确保整改到位。加强与财政、税务、监察等部门的协调配合，建立联席工作机制，形成监督和整改的合力。四要加强审计问责，增强政策执行者的责任感和执行力。建立健全国家审计问责制度，对于审查出来的问题，必须落实并追究有关人员的责任，增强审计监督在促进宏观经济政策执行中的威慑性，使政策执行主体不愿、不敢也不能违背中央的政策意图。五要积极倡导研究式审计，加强对宏观经济政策及其执行情况的综合分析研究。特派办具有得天独厚的条件，能够真实、完整地掌握宏观经济政策执行情况的第一手资料，要充分利用好这些有利条件，对所掌握的资料进行综合分析，提出针对性和可操作性强的审计建议，为政策有效执行和宏观经济决策服务。（张华荣 亓国荣）
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