对行政事业单位审计监督是审计法赋予审计机关的重要职责。近年来，通过对行政事业单位的监督，有效促进了行政事业单位的财政、财务收支行为日趋规范。随着财政体制改革进一步的深化和完善，审计环境也发生了一系列的变化，行政事业审计要提升价值，发挥免疫系统的建设性作用，就必须进一步创新理念，调整思路，改进方法，不断深化行政事业审计工作。
    一、行政事业审计面临的环境及对其影响
    （一）被审计对象的特殊性对行政事业审计的影响
    行政事业单位有自己的特点，与其他行业有所不同，它的特点是“大、多、强、杂、高。一是党政机关权力大，是政策的制定和执行者，位高权重。二是行政事业单位多，既有党政部门，又有司法审判机关，还有遍布各行业事业单位及各种群团组织。三是政策性强。从审计角度看，行政事业单位掌握专项资金项目多、资金量大，每项专项资金分配使用都是用来落实相应政策的，因此行政事业单位工作具有较强的政策性。四是杂，既财务管理复杂，行政事业单位在预算管理上，即有全额预算管理方式、又有定额预算管理方式、还有定项的管理方式。五是信息化水平高。随着预算管理改革的不断深入，预算执行的主要工作如指标管理、国库集中支付、政府采购、报表管理、项目申报与审核等工作逐步纳入电子信息化体系，信息化水平越来越高。行政事业单位这些特点，毫无疑问地影响着行政事业审计项目计划的制定，重点内容的确定，审计组织方式变化等等。因此，要深化行政事业审计就必须认真研究被审计对象的特点。
    （二）财政审计大格局对行政事业审计的影响
    审计署《2008至2012年审计工作发展规划》中明确提出“要整合审计资源，构建国家财政审计大格局”。在财政审计大格局理念下，财政审计的目标定位是公共财政制度的建立和完善；在审计对象上，所有预算收支单位均为财政审计的对象；在审计范围上，不仅要审计预算内资金，还要关注其他类型资金和国有资产的安全运行；在审计内容上，要关注年度预算执行的系统性，从预算编制、组织收入、资金拨付到预算执行和使用的绩效进行检查和评价。作为财政审计大格局下的行政事业审计，要将其置于财政审计的总体框架中来谋划工作，就是要紧紧围绕整个国家公共财政体制改革深化，社会主义公共财政体系的建立完善为主线开展工作；要在推进民主法治，促进政府部门依法理财、依法行政、公开行政方面着力；要在促进优化财政支出结构，提高资金使用效益上下功夫。只有把握规律，创新理念，找准定位，明确任务，行政事业审计工作才能更好更快地发展。
    （三）行政事业审计自身的问题对其影响
    一是认识不到位。无用论，认为行政事业单位点多面广，使用资金量有限的，对其审计是捡芝麻的，很难查出大案要案；简单论，认为行政事业审计开展财务收支审计，比较简单，很难有所创新，只要按老套套、老框框、老经验去做就行了。二是监督缺位。因审计管理体制的局限以及诸多原因的限制，对行政事业的审计领域仍存在一些工作盲区，有的党政重要部门、公检法等权力部门，长期都没有审计过，而某些财务收支数额小、下属单位少的部门和事业单位，长期被忽略了，没有进行经常性审计或从未审计过，成为审计监督的死角。三是服务错位。重监督轻服务、重微观轻宏观、重局部轻整体、重数量轻质量的问题依然存在，审计监督工作的时效不高、建设性作用不够、以及审计整改不力等。四是审计人员素质还不适应症。行政事业审计人员不仅要精通行政事业会计制度与法律法规知识，要有计算机专业技能，而且还要有全局观念、政策观念，要历史地、全面地、系统地、辩证地看问题。现有审计人员，特别是基层人员，由于经费、时间等原因，很少有机会接受审计业务培训，难以适应新形势的要求。落后的理念、陈旧的思维、目标过低、方法单一、手段落后、审计深度不够这些问题严重制约着行政事业审计的创新发展，
    （四）财政体制变革对行政事业审计的影响
    近几年来，在以公共财政框架为目标的财政体制改革不断向前推进的同时，财政收支管理体制改革也在不断深化，加之行政事业单位会计核算方式的转变，传统行政事业审计的环境和背景发生了根本性的变化。一是实行部门综合预算改革后，行政事业审计的范畴和内容也随之拓宽，不再局限于财务收支真实合法的事后审计，而更注重预算编制的科学性合理性和预算执行的效益性。二是国库集中支付和政府采购制度的推行。使得行政事业审计的关注点也将随之发生了变化，转向部门是否将全部政府性资金纳入国库集中支付范畴以及政府采购预算的编制、执行是否严格，方式程序是否合规及有效。三是收支分类改革的实施，要求各部门将一般预算收入、预算外收入、基金收入、非税收入等政府性资金统一纳入政府收入体系。这就要求行政事业审计在“收入一个笼子，预算一个盘子，支出一个口子”的基础上更加注重对政府收支结构和变动的分析，关注各类政府性资金的分配、使用和效益。财政体制改革，相应地健全了财政监督机制，同时也弱化了以真实性、合法性为主要目标的传统行政事业审计职责，使得行政事业审计理念、目标以及审计领域和对象发生了很大的变化。要想突破传统行政事业审计面临的难题，行政事业审计就必须适应形势的变化，研究行政事业审计的组织形式、方法、审计范畴及重点审计内容等等。
    二、把握主线，突出重点，不断深化行政事业审计工作
    行政事业审计审计对象多、范围广、内容多，必须抓住财政资金这一主线，突出重点，这样才能不断开拓行政事业审计的新局面。
    （一）进一步深化部门预算执行审计
    部门预算执行审计是预算执行审计的重要内容，是每年必审的法定职责。从近年来部门预算执行审计的结果来看，各部门在预算管理中还存在一些普遍性、长期性问题，比如部门预算编制不科学、预算管理不严、转移支付管理不规范等等，尤其是项目资金管理中种类重复、分配不完善、结构不优化、效率低下等问题还相当普遍。产生这些问题的原因除了各部门自身因素外，更多的是由于目前的预算管理体制还存在不少有待完善之处。而这些问题如果不能有效解决，不仅不利于财政资金使用效益的提高，而且会影响公共财政体制改革的进一步深化。因此必须要深化预算执行审计，着力要关注三方面的内容：首先是将预算编制的审查作为切入点。向预算编制延伸，将预算编制的审计作为预算执行审计的基础。审计中要着重关注预算编制依据是否合法，预算编制方法是否正确，是否按照零基预算方法编制。同时还要关注预算支出结构是否合理，将审计重点由盯住决算转到预算上来，监督前置，增加透明度，将问题解决在萌芽状态，确保公共财政导向下的预算编制科学化规范化法制化。其次是将审查预算执行程度作为预算执行审计的着力点。政府预算一经人大审查、批准以后，便成为财政收支的法定依据，政府及各部门必须严格按照政府预算执行。在审计中要注意预算执行是否存在偏差大的项目，严格预算执行。三是将预算管理制度改革措施执行情况的审查作为预算执行审计的关注点。审计机关要关注预算管理制度改革措施的出台和执行情况。要加大对国家财政预算管理制度改革措施执行情况的审查力度，从体制、政策、法规、管理方面分析其得失和原因，通过审计，从更高层面发现和分析带有普遍性和规律性的盘子不完整、预算不细化、项目无效益等问题，由表及里、由点到面，分析出当前预算管理在机制、体制方面存在的漏洞和缺陷，提出完善的对策，推动建立部门预算项目库，建立统一、规范、科学的预算定额、支出标准和开支渠道，促进部门预算管理更加规范，促进预算管理制度进一步完善。
    （二）积极探索绩效审计。
    随着财政职能的转变和预算收入的增长，今后财政资金主要是满足社会公共产品(服务)、重点产业(领域)和社会保障的需要，这样社会公众就会更加关注财政资金的安全性和有效性，也就迫切需要对财政资金投向的正确性、使用的效益性和管理的规范性进行审计监督与评价。因此，预算执行审计不单纯只关注财政资金收入、支出的真实性和合法性，更重要是要关注财政资金支出产生的效益如何，关注提高财政资金使用效率和管理水平如何，这就要求行政事业审计积极探索绩效审计，推进行政事业审计的转型。着重从以下四方面进行探索：其一是“财政资金运行”跟踪与绩效审计。要在预算执行审计的基础上对财政资金的实时跟踪和全程监控，关注部门预算、国库集中支付、收支两条线、政府采购各项改革的效果，揭示影响改革进程的阻力和障碍；关注财政预算的完整性、科学性、公开性，关注财政支出安排是否与地方的经济发展水平相适应，支出结构是否有效解决了“越位”与“缺位”的矛盾；关注预算编制是否注重了财政公共支出的结构调整和优化。就预算管理的热点、难点问题及如何提高预算执行质量和绩效提出针对性建议。其二是“民生保障生命线”项目跟踪与绩效审计。民生审计项目是审计的大事，行政事业审计要增强民生意识，突出民生的思路，走好和谐审计之路。高度关注涉及民生的项目和资金，把社会保障、医疗卫生、廉租房建设等资金的绩效审计当作每年的必修课。要关注民生政策落实情况，关注资金使用是否节约、有无损失浪费等方面的问题，关注管理是否从严、是否讲究效率，目标是否实现，决策是否失误等方面的内容。从审查立项决策的科学性、实用性、经济性入手，与相关指标对比分析，审查各专项资金所带来的社会效益和经济效益、是否达到了预期的效果等情况。重点揭露和纠正惠民资金使用中存在的挤占挪用、截留坐支、损失浪费等影响资金管理的问题，以加强和完善百姓生命保障线资金的管理为目的，以促进全面、协调、可持续发展为主题，在更高的层次上发挥审计监督作用。其三是“政府行政效能”跟踪与绩效审计。行政成本和行政效能已成为社会关注的热点问题，“公务消费不规范，奢侈浪费，行政成本高”成为政府部门的一大顽症，特别是公款吃喝、公款旅游、违规购用公车、收送礼品礼金“三公一金”问题更是多年来影响政府形象的老大难问题。出现这些问题的原因在于财政预算刚性不足，缺乏强有力的约束机制和问责制度。以行政机关和事业单位为主要审计对象的行政事业审计应围绕建设效能型政府和公共财政改革的需要，从各个部门内部控制的健全性和有效性入手，开展以行政成本为核心的绩效审计，从促进预算单位公用经费管理规范化、制度化、科学化出发，积极探索降低政府行政成本的作法，建立行政事业单位降低行政成本的绩效考核评价体系，对行政成本跟踪问效进行绩效考核。完善党政机关公务费、接待费等定额标准，促使财政部门预算指标“细化”、预算核定“硬化”、年度决算“刚”性。真正发挥审计在解决政府部门提高行政效率和降低行政成本方面的建设性作用。其四是“国有资产管理”跟踪与绩效审计。由于长期以来行政事业单位资产监管的相对缺失,我国现行的行政事业单位国有资产管理中的矛盾和弊端突出：基础管理工作薄弱，家底不清；资产配置不公平，处置随意，效率低下，各环节都有资产流失隐患。审计就要着力关注行政事业单位国有资产运行绩效，通过专项审计调查揭露行政事业国有资产管理中的问题，并有针对性地提出建设性意见，对于促进行政事业单位国有资产的监管体系的构建，提高国有资产的使用效率，促使行政事业单位国有资产管理的规范化、科学化具有重要的推动作用。
    （三）加强对重大政策落实情况的审计调查。关注中央宏观决策和民生政策有效贯彻落实，是现阶段审计机关发挥“免疫功能”，从更高层次上发挥建设作用的一项重要举措。一方面推动宏观调控政策措施的落实，要把检查行政事业单位落实国家各项宏观调控政策措施的情况作为审计的重要内容，促进各部门坚决贯彻中央关于宏观调控的决策、部署和措施，确保令行禁止、政令畅通。另一方面关注民生和社会建设问题，切实维护人民群众的根本利益。近几年来，国家加大了民生工程和社会建设的资金投入，审计机关要加强部分专项资金的审计监督，对其中涉及民生的如中小学“两免一补” 、中小学经费保障资金、农村卫生基础设施改造资金、新型农村合作医疗基金等各类医疗、教育重点资金和项目执行情况要及时开展审计或审计调查，确保各项惠民利民政策落到实处。这些审计都是各级党委、政府的中心工作，也是人民群众关注的“热点”问题，事关改革稳定大局，行政事业审计必须在这方面发挥更大的作用。同时，深入挖掘审计题材，在主体审计项目中附加审计调查项目，实现审计成果的最大化。通过审计调查，揭示专项资金的投入、拨付、管理、使用情况等方面存在的问题，政策的执行和改革过程中存在的深层次问题，从体制、机制、政策、法规、管理等方面分析原因，提出加强宏观管理，完善改革措施的意见和建议，发挥审计在推动经济社会发展方面的建设性作用。
    三、拓宽思路，创新方式，不断提高行政事业审计水平
    （一）在思想上必须高度重视以财政审计大格局引领行政事业审计工作
    树立财政审计大格局的理念，深化财政审计工作，充分发挥审计“免疫系统”功能，对审计机关在更高层面、更广范围和更深层次上履行审计监督职责提出了新的要求。行政事业审计是财政收支审计的一个重要组成部分，从这个意义上说，这项审计工作也是国家审计永恒的主题，它表明行政事业审计承担了财政支出审计的主要任务，是财政预算执行审计的基础，在工作中，自觉地把行政事业审计纳入到财政审计大格局中，不能将二者割裂开来。在财政审计大格局的背景下，行政事业审计要应时而动，进一步明确审计目标、扩大审计对象的覆盖范围、整合审计资源、深化审计内容、提升审计成果运用。紧紧围绕落实科学发展观，以发展的观点推动审计理念、审计内容、审计管理、审计组织和审计方法的创新，坚持将预算执行审计与专项审计调查、效益审计、经济责任审计相结合，不断增强审计工作的推动力。
    （二）在审计目标上必须由注重真实合法性审计向绩效审计转变
    随着政府职能转变，市场在配置资源中基础作用的增强和民主法治进程的提速，政府财政资金的分配管理是否科学、规范，使用是否有效益，不仅是社会公众关注的问题，更应是国家审计关注和研究的问题，因此，对政府部门绩效审计监督和评价，将会是今后行政事业审计的重要内容。审计署在五年规划中对绩效审计提出了明确的路线图，强调要全面推进绩效审计，促进转变经济发展方式，提高财政资金和公共资源配置、使用、利用的经济性、效率性和效果性，促进建设资源节约型和环境友好型社会，推动建立健全政府绩效管理制度，促进提高政府绩效管理水平和建立健全政府部门责任追究制。到2012年，每年所有的审计项目都开展绩效审计。作为审计的重要组成部分，行政事业审计必须树立新的理念，由过去注重真实合法性审计加快向绩效审计转变，积极探索绩效审计。
    （三）在审计形式上必须由注重单个项目审计向综合系统审计转变  
    在计划项目立项中，逐步改变过去主要以单位为对象立项的做法，采用以事项为对象立项，充分发挥专项审计调查的针对性强、覆盖面广、工作方式灵活的优势，从偏重于对单个单位的审计监督向关注宏观层面的热点问题的审计监督转变，将一般预算资金拓展到整个政府性资金，在一个大的公共财政资金和资产运行框架内，关注公共资源的使用效益，真正体现宏观服务型绩效审计观念。在审计范围上，以全部政府性资金为主线，不断加大延伸审计力度，通过审计内容、对象的完整、系统性来把握审计的整体性。在审计实施中，根据单位性质的特点和资金规模，对某一类资金或某一系统实施板块审计，也就是在根据项目计划组织单项审计时，把性质相同、用途相关联的某一类资金或审计项目涉及的某一系统、某一方面资金及相关情况，全部纳入审计（调查）范围，实行打捆审计，就可以全面系统反映资金的规模情况、效益情况及政策落实情况,以形成具有综合性、前瞻性的审计分析成果。在审计成效发挥上，从追求单个项目效应向追求综合效应转变。从微观入手，着眼于宏观，加大对同类问题、同类单位审计成果的整合力度，要将分散在多个项目“碎片”审计信息进行整合，综合分析提炼出能够反映宏观性、普遍性、倾向性、全局性的问题，寻找从源头上和根本上解决这些问题的意见和建议，更有利于服务党委政府的决策，只有这样审计的价值才能充分的发挥出来。
    （四）在审计手段上必须由传统审计向现代审计转变
    为提高行政事业审计的效率和水平，在审计手段上必须由传统审计向现代审计转变，特别是利用好计算机审计。一是强力推进ＡＯ系统和其他审计软件应用。计算机审计既可促进效率的提高，又可促进审计人员思维和行为方式的转变。就行政事业审计来说，一方面行政事业单位执行相同的会计制度有利于利用计算机开展审计工作，另一方面财政支付制度的改革和计算机核算的推广，这是计算机审计的客观基础，加之近几年审计机关信息化建设发展迅速，大力推进计算机包括ＡＯ在内的相关审计软件在行政事业审计中的应用是势在必行。二是积极探索联网审计。针对当前行政事业单位信息化建设的实际，行政事业审计要加强对计算机审计技术方法的应用探索，进一步推动计算机技术与审计业务的融合，从过去单一的财务收支帐套式审计向数据库财务业务数据审计分析转变。积极探索部门预算执行联网审计，利用联网审计适时性、远程性和高效性等特点，扩大审计覆盖面，使审计对象由一个个具体单位拓展至全部预算部门，并借助应用分析模型，在对全部数据进行普查基础上确定重点，通过有效的点面结合强化审计深度，切实提高行政事业审计的预防性作用和促进性作用。三是建立健全审计基础资料数据库，这样既可以克服审计信息资料应用散乱和缺失现象，也可以汇集有用的现成审计基础资料数据，提高审计效率和效果。包括审计对象的基本情况、内部管理系统、资金运行情况以及审计查处整改记录等；同时要建立财政、财务政策、法规资料库等；还应建立审计方法和成果的数据库，包括各专业、行业和系统审计的方式和方法、审计评价指标体系和各种共性的、典型的违纪违规案例等。这些审计基础资料数据库的建立健全，并逐步实现审计资料的共享化，必将极大地提高行政事业审计的效率和效果。（刘海泉 刘亚玲）  

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