加强资源环境审计 促进生态文明建设
杨金花(湖北省荆门市东宝区审计局)
【发布时间:2011年03月25日】
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    摘要:近年来,我国环境治理和生态保护取得明显成效,但生态环境总体恶化的趋势没有根本扭转,资源消耗偏高,环境压力加大,对经济社会发展形成一定制约。因此,必须通过加强对节能减排和生态环境保护的审计力度, 全面推进资源环境审计,提升资源环境审计水平,提高资源环境审计效率,建立和完善资源环境审计工作制度,来促进生态文明建设,实现我国经济社会全面协调可持续发展。

    关键词  资源环境审计  生态文明建设  科学发展

    一、 加强资源环境审计的重要性和紧迫性
    中国环境宏观战略研究成果表明,未来一段时期内,在环境容量相对不足、环境问题日趋复杂的情况下,我国将面临更大的环境压力,主要表现为:1、环境污染态势不断扩展:(1)重金属污染严重。厂矿企业排放的大量含重金属的废气、废水和废渣以及农药、化肥的大量施用,对周边环境和群众健康造成了严重的污染与危害。以重金属铅为例,仅2009年8~9月短短两个月内就在陕西凤翔、湖南武冈等地暴发了多起血铅超标事件,严重危害了当地群众的身心健康和社会的和谐稳定。(2)持久性有机污染物问题日益突出。持久性有机污染物(POPs),在自然环境中滞留时间长,极难降解,毒性极强,甚至能导致全球性的传播。(3)土壤污染危害日益严重。我国大多数城市的近郊土壤都受到了不同程度的污染,一些地方的粮食、蔬菜、水果中部分有害污染物如汞、镉等含量超标或接近临界值。(4)危险废物和有害化学品带来新的环境污染问题。危险废物和有毒有害化学物品环境污染事件频发,污染水体、大气、土壤,严重损害人民生命财产、影响社会安定。2、生态负荷、生态承载力已经严重超标。比如,污染总量在不断攀升。水、大气、土壤、固体废物、噪声等问题十分严重,生态功能退化现象比较普遍。中国在全世界二氧化硫、氮氧化物、COD等一些主要污染物排放排列第一,二氧化碳也排居高位。3、环境安全事件不断发生。2005年松花江水污染和2007年太湖蓝藻事件都造成了上百万群众饮水困难。曾经有人说过:地球上最后一滴水,将会是人类的一滴眼泪。4、外部压力不断增大。由于中国的政治大国地位和经济总量快速增加,国际社会基于对中国崛起可能带来的国际格局变化和自身利益受损的复杂心态,认为中国应该是全球环境问题的主要制造者和责任者之一。当前,气候变化和生物多样性等全球性环境问题,已经超越单纯的环境问题范畴,成为各国政治、经济、外交等利益博弈的焦点。
    二、加强资源环境审计的必要性
    什么是资源环境审计?国际上统称为环境审计。环境审计是指在社会经济可持续发展理论指导下,为促进政府实施可持续发展战略,由审计机关依据环境法规和政策,对政府和企事业单位等被审计单位环境会计(将资源环境纳入核算范畴的新会计)披露的环境管理以及有关经济活动的真实、合法和效益性等信息所进行的监督、评价和鉴证。而所谓生态文明建设就是在更高层次上实现人与自然、环境与经济、人与社会的和谐,它以把握自然规律,尊重和维护自然为前提,以人与自然、人与人、人与社会和谐共生为宗旨,以资源环境承载力为基础,以建立可持续的生产方式、产业结构、消费模式以及增强可持续发展能力为着眼点,强调人的自觉与自律,人与自然的相互依存、相互促进、共处共融。从某种意义上说,资源环境审计与生态文明建设具有天然的关系。生态文明是目标,而资源环境审计是直接服务生态文明建设的工具。因此,作为审计机关就要提高认识,统一思想,转变观念,充分认识到我国资源环境形势的严峻程度,增强忧患意识和责任意识,进一步认识到加强资源环境审计的必要性。一、加强资源环境审计是上级部门的强势要求。根据《审计署2008至2012年审计工作发展规划》, 我国审计机关将以落实节约资源和保护环境这一基本国策为目标, 维护资源环境安全, 发挥审计在促进节能减排措施落实以及在资源管理与环境保护中的积极作用。“规划”指出, 要对土地、矿产、森林、海洋等重要资源保护与开发利用情况的审计, 重点揭露和查处破坏浪费资源、国有资源收益流失、危害资源安全等重大问题, 从体制、机制上分析入手, 提出建议, 促进资源保护和合理开发利用。去年的审计工作安排中,刘家义审计长就曾经提出过将重点检查中央关于转变发展方式、调整经济结构相关政策的落实情况,揭露和查处破坏浪费资源、造成国有资源流失和危害资源环境安全等问题。具体措施之一就是统一组织安排了18个特派组对节能减排资金及电力等重点行业节能减排政策执行情况的审计和调查。今年全国各省也相继召开了资源环境审计工作会议。这足以表明上级主管部门高度重视环境保护,加强资源环境审计是强势所需,是推进生态文明建设的必然要求。二、就我国目前的环境审计现状而言,还存在着很多问题:对资源环境审计认识不足,人员技术力量缺乏;在审计理念方法上主要运用的还是一般财务收支审计的常规性审计方法,没有重视环境绩效审计;资源环境审计相关法律法规不够完善,缺乏审计依据和评估标准等等。因此,开展并强化环境审计是很有必要的。在当前,要发展经济,造成环境污染无法避免,但不能只重经济发展而忽视了环境保护,必须运用审计这一有力工具,进行小到企业、大到整个社会与环境有关的经济监督,以保证国家、人民、企业之间全方位的利益,促进人与自然、人与人、人与社会和谐共生。
    三、加强资源环境审计,促进生态文明建设的对策及建议
    (一)积极实践,加强领导,全面推进资源环境审计
     1、成立环境审计协调领导机构。环境审计项目往往涉及范围广、专业多,需要多方合作,共同开展,因此审计机关要抽调专业人员组成环境审计工作协调领导小组,主要负责研究、部署有关环境审计方面的工作,提出相关要求,协调、促进审计人员从资源环境视角开展审计,通报各自的环境审计进展情况,交流环境审计工作经验,汇总环境审计成果,同时围绕重大环境审计项目,整合审计资源,集中力量进行审计。审计人员根据工作分工,负责本审计领域涉及资源环境方面的审计工作,并向协调领导小组报告相关环境审计的情况。
     2、制定资源环境审计年度工作计划。围绕地方党委、政府中心工作及上级审计部门的有关要求,科学制定资源审计年度工作计划,合理确定资源环境审计工作内容、范围、重点及具体目标,确保在开展工作时有的放矢、思路清晰、规范有序。
     3、抓好工作落实。要将资源环境审计作为一项“硬指标”融入到财政预算、投资、金融、企业、经济责任等专业审计中,在重点工程审计中关注环境影响评价,在经济责任审计、企业审计中关注环境保护履责情况,在金融审计中关注“绿色信贷”,认真编制审计项目实施方案,出具资源环境审计工作报告,整合力量抓好资源环境审计整改落实。
    4、搞好试点探索经验。为减少盲目性,在工作安排上,可选定某一两个地区或一两个项目(如污染控制、生态保护、环保工程、专项资金等)作为环境审计的试点,以总结经验,探索规律 ,为今后工作打好基础。
    (二)积极探索,突出重点,不断拓展和深化资源环境审计
    科学发展多是先在薄弱环节实现突破,而后豁然开朗。拓展、深化是一个由易到难、有简到繁、由表及里的过程。拓展的是领域,深化的是内容,以此达到提升。因此,开展资源环境审计可以先从资金入手,检查其合规合法性。并以此为依托,检查资源环保政策法规的贯彻执行和战略规划的实施情况,分析政府履责绩效,促进落实和完善相关政策制度,规范资源开发利用管理和环境保护工作行为;检查资源环保资金的征收、分配、使用和管理情况,揭露存在的偷漏拖欠、挤占挪用、损失浪费等问题,分析评价资源环保资金使用绩效,促进规范资金管理,提高资金使用效益;检查资源环境相关项目的建设和运营效果,揭示和查处资源开发利用管理和环境保护工作中的浪费资源、破坏环境、资产流失等问题,促进资源环境管理,维护国家资源环境安全。按照“统筹规划、全面审计、因地制宜、突出重点”的要求,重点对土地、矿产、森林、水等重要资源的开发利用管理和保护治理情况,对水、大气、土壤、固体废物等污染防治情况,对生态建设工程和生态脆弱地区生态保护情况等开展审计。要逐步扩大资源环境审计领域,将审计范围从土地资源和水环境审计扩展到如森林资源、矿产资源、大气污染防治、生态环境建设、土壤污染防治、固体废物和生物多样性等领域的审计。
    (三)创新方式方法,提升资源环境审计水平
    1、开展合作审计或联合审计。建立和完善审计机关与资源环境主管部门协调配合机制,加强工作联系与信息沟通,建立合作审计工作制度、工作联系会议制度、工作信息通报制度等,充分发挥审计监督和部门监管的合力。
    2、开展跟踪审计。对重大资源开发利用和环保工程项目、重大资源环境管理政策措施和战略规划等(如退耕还林工程和节能减排政策执行),要积极试行跟踪审计和审计调查,确保国家重点建设项目得到顺利实施,资源环保工作措施和规划得到落实,突出问题得到控制或纠正,促进有关部门和单位健全制度、完善措施、加强管理、改进工作。
     3、积极聘请外部专家。积极开展与高等院校和科研机构的合作;拓展审计人才库中的人才类型,把社会上熟悉资源管理和环境保护工作的专家纳入到人才库;建立专家档案或专家库,聘请在资源环保领域具有丰富理论功底和实践经验的外部专家,通过直接参加审计项目或召开专题研讨会等方式,指导、帮助资源环境审计工作。
     4、积极运用现代信息技术与方法。一是积极探索使用行业主管部门已有的监测、测量技术方法(如全球卫星定位系统〔GPS〕和环境质量监测技术等),以及其他监督检查手段与方法(如排污费核定和污染物减排核算办法等),并将得出数据与主管部门数据进行比较,对比较结果进行判断分析,为资源环境审计提供线索和数据;二是积极开展资源环境信息系统审计,检查有关部门和单位资源环境信息系统(如环境统计信息系统、排污费征收管理系统和污水处理信息系统等)的安全性、稳定性、合理性和效率性,对数据的真实有效性进行核查。
    (四)整合审计资源,提高资源环境审计效率
    资源环境审计还涉及财政、投资、金融、企业、外资等专业审计各个方面,如:财政审计要关注各级政府制定、执行资源环保政策制度和筹集、分配、管理和使用资源环保财政资金的情况。投资审计要关注国家重点建设项目在规划布局、立项审批、设计施工、生产运营等环节是否严格执行国家环保产业政策,以及对资源环境的影响及其防治措施的合法性、效益性。金融审计要关注银行贷款的投向及用途,关注“绿色信贷”政策执行情况。企业审计要关注企业执行国家资源环保政策法规情况和环境保护资金投入与使用效果,以及其污染防治设施建设与运行效果。外资审计要关注国外贷援款项目的环境影响,评价国外贷援款环境项目资源利用和环境保护绩效。经济责任审计要关注领导人履行资源管理和生态环境保护职责,重点是完成节能减排目标、耕地特别是基本农田保护责任目标的情况。因此,要针对资源环境审计工作的特点,合理整合审计资源,将各专业审计和资源环境审计有机结合起来,通过资源环境审计工作协调机构,统筹安排和组织实施资源环境审计项目,协调内设审计机构之间的关系,加强审计信息的沟通与交流,整合环境审计资源,减少不必要的重复和最大限度提高审计效率,积极构建资源环境审计整体工作格局。
    (五)建立和完善资源环境审计工作制度
    1、建立和完善审计工作协调机制。针对资源环境审计工作特点,建立资源环境审计工作协调机构,统筹安排和组织实施资源环境审计项目,协调内设审计机构之间以及审计机关与主管部门之间的配合关系,加强审计信息的沟通与交流,整合环境审计资源,积极构建资源环境审计整体工作格局。
    2、建立和完善资源环境审计工作规范。审计机关要在审计实践的基础上,积极总结审计实践经验,制定和完善资源环境审计发展规划,研究制定资源环境审计工作指南,以及其他适合本地区、本部门的资源环境审计工作规范,不断促进资源环境审计工作的制度化、规范化。
    3、建立和完善资源环境审计工作报告制度。省级审计机关应当在每年向审计署报送年度工作总结的同时,报送资源环境审计专题工作总结。市、县级审计机关每年应分别向上一级审计机关报送资源环境审计专题工作总结。
    (六)加强资源环境审计队伍建设
    资源环境审计专业性强,而且起步较晚,审计人员知识结构以经济管理类为主,专业人才相对匮乏,现阶段为了更好地完成资源环境审计应从以下三个方面着手:一是不断加大资源环境知识培训力度,对现有人员知识结构进行优化。审计机关加大对资源环境审计人员的资源环境知识的培训,鼓励审计人员学习资源环境方面的知识,可以鼓励审计人员参加考资源环境方面的相关技术资格考试,并选派业务骨干到资源环保等主管部门或基层单位交流,以帮助审计人员不断更新知识、优化结构、提高素质。二是适当招收具有资源、环境专业(如环境科学、环境工程、环境经济学、土地资源管理和矿业工程等)的人员充实审计队伍。三是合理利用外部专家。审计机关应当积极开展与资源环境主管部门、高等院校及科研机构的合作,聘请在资源环境领域具有丰富理论功底和实践经验的外部专家,通过其直接参加审计项目或召开专题研讨会等方式,指导、帮助资源环境审计工作,弥补审计人员专业技能上的不足,提高资源环境审计工作的质量和水平。
    (七)加强资源环境审计理论研究
    审计机关要高度重视资源环境审计理论研究工作,积极与高等院校、科研机构以及行业主管部门合作,加强资源环境审计基础理论与实务的研究,以指导资源环境审计实践,推动资源环境审计事业的发展。一方面,通过对基础理论的研究和探讨,为资源环境审计实践提供理论支持和指导。另一方面,通过资源环境审计实践并对实践经验进行总结和提炼,为基础理论研究提供支撑,逐步构建符合中国国情的资源环境审计理论体系。 (杨金花)
    
    参考文献:
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