切实加强审计监督 促进经济结构战略性调整
杨静(审计署驻重庆特派办)
【发布时间:2011年03月24日】
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    “十二五”规划将经济结构战略性调整作为加快转变经济发展方式的主攻方向,并提出了发展现代产业体系、立足扩大内需、促进区域协调发展、加快建设“两型”社会的具体要求。加强财政专项资金审计、国有资本经营预算审计,深化税收审计、金融审计,推进领导干部经济责任审计,是新形势下加强审计监督,发挥审计“免疫系统”功能,促进经济结构战略性调整稳步推进的重要举措。
    一、经济机构战略性调整是加快转变经济发展方式的主攻方向
    2008年国际金融危机使我国发展的外部环境发生了重大变化,经济结构在面临严峻的挑战的同时,也面临新的调整机遇。“十二五”规划将经济结构战略性调整作为加快转变经济发展方式的主攻方向,既是着眼于解决经济运行中的深层次矛盾和问题,也是为了拓展发展空间,增强经济发展的长期动力,使经济增长建立在结构优化的基础之上,实现可持续的增长。“十二五”规划明确了调整经济结构的主要内容包括:
    (一)解决产业结构不合理问题,发展现代产业体系,提高产业核心竞争力。改造提升制造业,支持企业技术改造,增强新产品开发能力和品牌创建能力;培育发展战略性新兴产业,强化核心关键技术研发,突破重点领域,积极有序发展新一代信息技术、节能环保、新能源、生物、高端装备制造、新材料、新能源汽车等产业,加快形成先导性、支柱性产业,切实提高产业核心竞争力和经济效益;推动能源生产和利用方式变革,加强现代能源产业和综合运输体系建设。
    (二)解决需求结构不优化问题,立足扩大内需调整结构,增强持续发展能力。在处理好扩大内需与稳定外需、增加投资与扩大消费关系的前提下,着力扩大居民消费需求,努力实现消费、投资、出口协调拉动经济增长。加强和改善宏观调控,把扩大消费需求作为扩大内需的战略重点,进一步释放城乡居民消费潜力。发挥投资对扩大内需的重要作用,保持投资合理增长,优化投资结构,完善投资体制机制,提高投资质量和效益,鼓励扩大民间投资。
    (三)解决区域结构不平衡问题,以推进城镇化带动区域协调发展。实施区域发展总体战略,坚持把深入实施西部大开发战略放在区域发展总体战略优先位置,全面振兴东北地区等老工业基地,积极支持东部地区率先发展。实施主体功能区战略,规范开发秩序,控制开发强度,形成高效、协调、可持续的国土空间开发格局。完善城市化布局,加强城镇化管理,以大城市为依托,以中小城市为重点,促进大中小城市和小城镇协调发展。
    (四)解决要素结构不集约的问题,加快建设资源节约型、环境友好型社会,提高生态文明水平。加强能源和矿产资源地质勘查、保护、合理开发,完善土地管理制度,健全水资源配置体系。积极应对全球气候变化,把大幅降低能源消耗强度和二氧化碳排放强度作为约束性指标,有效控制温室气体排放。大力发展循环经济,以提高资源产出效率为目标,加快资源循环利用产业发展。落实减排目标责任制,严格污染物排放标准和环境影响评价,健全重大环境事件和污染事故责任追究制度。
    二、加强审计监督,为经济结构战略性调整保驾护航
    国家审计作为国家政治制度体系中内生的“免疫系统”,伴随着国家的成长而出现,伴随着国家的发展而完善,是先天的、内生的制度安排。服务大局是我国审计工作的基本方针, 维护国家安全是审计工作的第一要务。当前的大局就是根据科学发展观的要求,着力于经济结构战略性调整,加快转变经济发展方式,保持经济平稳较快发展,实现国民经济又好又快发展,保证国家经济社会系统健康运行。在经济结构战略性调整中,审计应发挥两方面的作用,一是坚决执行决策,监督政策执行情况,及时反馈各部门和单位执行政策的方式是否合法、政策的目标是否达到、政策的效果是否实现,注重揭露和查处在贯彻中央决策部署过程中失职渎职、弄虚作假、不作为和乱作为等行为,保障贯彻落实;二是促进健全体制和机制,完善制度和政策,对政策执行中出现的新情况和新问题及时提出对策建议,促进提高政策的针对性和灵活性,维护和促进公共责任,为经济发展方式转变,经济结构调整提供稳定有序的环境。
    (一)加强财政专项资金审计,提高财政资金使用效益。
    财政资金使用到哪里,审计就跟进到哪里。为促进经济结构调整,各级财政投入了大量的专项资金,包括提升产业结构的重大技术创新和产业化资金,鼓励节能减排的淘汰落后产能中央财政奖励资金、节能技术改造奖励资金,增强城乡居民消费能力的家电下乡补贴资金、家电以旧换新补贴资金,发展战略性新兴产业的私人购买新能源汽车财政补助资金等。审计一是要关注财政资金的总体投向。“十一五”期间,国家财政支出从2006年的4.04万亿元增长到2010年的8.96万亿元,“十二五”开局之年的2011年全国财政支出预算突破10万亿元。财政支出在规模增长的同时,要保证按照“十二五”规划加快转变经济发展方式、促进经济结构战略性调整的要求优化支出结构,加大对经济结构调整相关领域的支持力度。二是要关注专项资金的分配和管理。专项资金多头管理的问题长期存在,如财政部、国资委、发改委、科技部、工信部等多个中央部委都在管理分配支持新能源汽车发展的专项资金。审计要推动破处部门利益制约,按照“十二五”规划明确经济结构战略性调整的具体方向和内容整合专项资金,保证科学合理的设置项目。三是要关注专项资金使用效果,揭露骗取、截留、挪用补助资金的违法违规行为,保证资金的高效使用,以达到政策目标。
    (二)推进党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计,建立科学的评价体系。
    2010年10月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》,审计机关对领导干部所承担的经济责任履行情况开展审计。除了高度关注领导干部廉政方面外,审计还要进一步加强对领导干部勤政和业绩的审计,改变在追求经济规模和经济增长速度时期片面以地区生产总值、财政收入、利润总额等经济指标衡量领导干部经济责任,更加注重经济增长的质量和效益,更加重视对结构优化、自主创新、资源节约、环境保护、就业和民生改善等方面的评价,拓宽发展评价体系的内涵,形成较为完善的体现科学发展观的评价体系,客观、全面、科学评价领导干部经济责任的履行情况,加强对领导干部权力运行的监督。
    (三)深化国有资本经营预算审计,推进国有经济布局和结构的战略性调整。
    国有资本经营预算是我国政府预算的重要组成部分,与经济结构战略性调整密切相关。从2007年试行至2010年,财政部共收取国有资本经营收益1995.2亿元,安排支出用于支持中央企业自主创新、改革重组、灾后重建、应对金融危机,培育发展新兴产业,帮助中央企业解决历史遗留问题等方面。深化国有资本经营预算,一是要推动预算的细化和公开,中央国有资本经营预算从2010年起与公共财政预算、政府性基金预算同步报经全国人大审议批准,但目前预算编报不细化,人大只能按大类审批资金投向,无法监督资金是否投向竞争性领域,是否投向国家限制发展的行业。二是要维护公平竞争的市场环境,国有资本经营预算资金应该安排到关系需要国家保持绝对控制力的军工、电网电力、石油石化、电信、煤炭、民航、航运等行业,避免国资管理部门按照行政管理权限以发展战略性新兴产业为由维护国有企业获取政府资源的特权,保护竞争,支持创新。三是要建立国有资本经营预算审计和公共财政预算、社保基金预算的衔接机制,消除国有资本收益在国有企业体内循环,真正实现国有收益的全民共享。
    (四)深化税收审计,促进依法征税和税收制度的完善。
    税收政策是政府调控资源配置的重要宏观手段之一,保证市场机制对经济结构的调整,同时纠正“市场失灵”。加强税收审计,一是要弱化税收收入目标,以科学的方法编制与经济发展水平相适应的指导性税收计划,促进依法征税,严禁为完成税收计划而藏富于民或有税不征。二是要通过审计研究税收制度的调整,推动在生产性服务业领域实行增值税改革,完善增值税抵扣链条;调整资源税制度,提高资源使用成本,保证资源的节约、有偿开发利用;改革消费税税目、税率,调整个人所得税征收模式,调增免征额,提高居民的可支配收入和消费能力;加强对房产税、环境税等拟新开征税种的研究,优化消费环境,实现在优胜劣汰的过程中完成产业的升级换代。三是完善税收优惠政策,构建以产业导向为主、区域导向为辅的复式税收优惠政策体系,从侧重于税后优惠的税率式优惠向侧重于税前优惠的税基式优惠发展,充分调动企业从事科学研究和技术开发的积极性,充分体现政府对科技创新的基础推动作用。清理当前税收优惠政策中效果不明显、漏洞较大且容易引起税收套利行为的税收优惠政策,对不适宜税收优惠政策的领域交由财政支出政策进行调控。
    (五)加强金融审计,完善金融资源配置功能,健全金融监管体系。
    在经济结构战略性调整过程中,战略性新兴产业、现代服务业的金融需求明显增加,消费金融服务具有较大市场潜力,为进入新行业、新市场所进行的并购贷款需求也将有所增加。审计要促进金融资源配置功能的完善,关注政府部门和金融企业之间的配合,协调信贷政策与产业政策的衔接,完善政银、银企之间的交流机制刺进信贷支持与当地经济转型特点、产业结构调整的有机融合。优化信贷资金投向,加大对新兴产业、节能减排、生态环保项目的金融支持,继续对中小企业、现代都市农业予以支持,严格控制“两高一剩”行业的贷款投放,有效支持要素资源重新组合、产业升级及产业转移。同时,审计要关注为满足结构调整中多元金融服务需求进行的金融创新,健全金融监管体系,改进监管方式,建立贴近市场、促进创新、信息共享、风险可控的金融监管平台和制度,进一步提升风险管理能力,维护金融稳定和安全。
    三、树立科学的审计理念,加强自身建设,适应经济结构战略性调整的要求
    要完成好监督经济结构战略性调整的任务,审计工作必须与时俱进,在科学的审计理念指导下,科学制定审计计划,完善审计成果运用机制,切实发挥审计成效。
    (一)牢固树立科学发展的审计理念,主动适应经济社会发展对审计工作的要求。审计机关要履行好法定职责,就必须牢固树立科学审计理念,充分发挥审计保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”功能,始终坚持在党和政府的领导下,将审计工作自觉融入经济社会发展大局,充分领会加快经济发展方式转变、经济结构战略性调整是我国当前经济社会领域的一场重大变革,全面、系统掌握党中央、国务院出台的调整经济结构的相关政策,通过跟进政策的执行情况发现问题、揭露问题,促进解决问题和完善制度、机制。审计工作要坚持揭露、查处违法违规问题与关注重大的体制性障碍、制度性缺陷和管理漏洞两手抓,促进建立有利于科学发展的体制机制,发挥审计的建设性作用。
    (二)科学制定审计计划,加强资源整合,增强审计项目之间的内在联系。国家用于调整经济结构涉及的宏观手段组成一个全方位的调控政策体系,涉及财政、税收、金融、产业、环保等多个方面,参与调控的部门包括发改委、财政部、国家税务总局、海关总署、中国人民银行、工信部、科技部、环保部等部委。要做好促进经济结构战略性调整方面的审计监督,必须要科学制定审计计划,完善项目统筹管理机制,加强审计项目的立项论证,加大审计资源整合力度,科学选择审计、审计调查和跟踪审计等方式,积极探索多专业融合、多视角分析、多方式结合的审计组织方式。结合经济结构战略性调整规划,统筹考虑审计工作在各个时期的重点内容,增强审计项目之间的内在联系,避免各个审计项目各自为战,增强审计工作的整体性、宏观性和全局性。
    (三)完善审计成果运用机制,切实发挥审计成效。提高审计工作的层次,必须,对审计成果进行认真总结、深度挖掘和综合提炼,为领导科学决策提供重要参考依据。一是要保证审计成果内容贴近转变经济发展方式、调整经济结构的中心内容,反映政策执行、重大违法违规问题、损害群众利益以及涉及体制机制等问题。二是要提高审计质量,加强深层次分析,不仅要查找问题,还要从体制、机制、制度、政策、管理等层面深入剖析产生的原因,提出从根本上解决问题的办法。三是要增强时效性,统筹考虑整改的效果,更加注重在审计过程中及时指出问题,及时促进纠正问题,及时促进规范管理,有效地推动问责制的建立和责任追究制度的落实。(杨静)
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