摘要：面临日益严重的资源和环境问题，我国在中部改革试验区提出“两型社会”建设目标，这是从我国国情出发提出的一项重大决策，具有深远的战略意义。本文站在审计监督服务“两型社会”建设的角度，结合“两型社会”建设特征和审计监督的职能特点，按照关联性思路系统介绍了国家审计在“两型社会”建设中的免疫功能定位，全面剖析了目前审计工作在服务“两型社会”建设方面的问题与不足，提出了“以资源环保审计工作为着力点，充分发挥审计在‘两型社会’建设中的免疫系统功能”的观点。

    关键词：国家审计  两型社会  资源环保  免疫

    加快资源节约型和环境友好型社会建设，增强可持续发展能力，是贯彻落实科学发展观的战略部署，是统筹人与自然和谐发展和促进转变发展方式的重大举措，是实现节约发展、清洁发展、安全发展的重要任务。作为国家经济运行的一个“免疫系统”和财政资金的“安全卫士”，审计机关在服务“两型社会”建设、促进加快转变经济发展方式中具有不可替代的作用。从近年来的实践来看，我国国家审计机关尽管为推进“两型社会”建设作了大量卓有成效的工作，但与“两型社会”建设本身对审计工作的需求还有一定差距。因此，新形势下，审计机关亟需进一步探求审计为“两型社会”建设疫系统的实现路径，力争为促进转变经济发展方式，推动经济社会科学发展作出更大贡献。
    一、国家审计在“两型社会”建设中的功能定位
    以“资源节约、环境友好”为特征的两型社会建设，其根本要旨就是在社会生产、建设流通、消费等各个领域，切实保护和合理利用各种资源，保护自然生态环境，以尽可能少的资源消耗和环境破坏，获取最大的经济效益和社会效益，实现人与人、人与自然的和谐以及自然生态系统的协调和可持续发展。按照审计监督的职能特点，国家审计机关在“两型社会”建设中应积极担负起“免疫系统”的角色，通过依法有效开展审计监督，为“两型社会”建设保驾护航。
    （一）揭示和反映资源环保政策执行中存在的问题，促进政令畅通。2007年，国务院批准武汉城市圈和长株潭城市群“两型社会”综合配套改革试验区。与此同时，围绕推动“两型社会”建设，各级党委、政府制定出台了一系列政策措施，积极致力于建立资源和环境保护的长效机制。这些宏观政策措施能否得到有效落实，直接关系到“两型社会”建设的成效，关系到资源节约和环境保护基本国策的执行效果。因此，审计机关要服务于“两型社会”建设，首要就是及时跟进资源环保政策执行，要把监督资源环保政策措施执行贯穿于各项审计工作之中，及时揭示和反映各项政策措施执行中出现的新问题和新情况，坚决制止和纠正有令不行、有禁不止的行为，保障资源环保政策措施落实的及时性和有效性。同时，通过对资源环保政策措施贯彻落实情况的审计和调查，深入分析各项政策的综合效应，提出审计建议，在更高层次上发挥审计在服务“两型社会”建设中的作用。
    （二）保障资源环保专项资金和建设项目安全有效。在“两型社会”建设过程中，各级党委政府普遍加大了对资源环保工作的投入力度，相关专项资金和建设项目越来越多，对这些资金和项目的使用管理情况，审计机关应给予高度关注，对重点资金和重大项目，要全程监督，确保资源环保专项资金和建设项目安全有效。一方面，要突出检查资源环保专项资金的征收、分配、使用和管理情况，揭露资金管理使用过程中存在的偷漏拖欠、挤占挪用、损失浪费等问题，分析评价资源环保资金使用绩效，促进规范资金管理，提高资金使用效益；另一方面，要突出检查节能工程、城市污水垃圾设施及配套管网、重点流域水污染防治建设等相关项目的建设和运营效果，揭示和查处资源开发利用和环境保护工作中的浪费资源、破坏环境、资产流失等问题，促进加强资源环境管理，维护国家资源环境安全。
    （三）推动行政事业单位和国有企业强化节能减排。推进节能减排是建设“两型社会”的必然选择，是推进经济结构调整，转变增长方式的必由之路。为大力推进“十二五”时期节能减排工作，作为约束性指标，我国提出2015年能源消耗的强度比2010年要下降16%，温室气体的排放强度要下降17%，主要污染物的排放总量要下降8%—10%。由此可见，我国在推进节能减排工作方面，决心在增强，力度在加大。作为审计机关，除自身要加强节约型机关建设，作节能减排工作的表率之外，还要充分发挥其自身职能优势，积极推进行政事业单位和国有企业、国有控股企业节能减排工作，加强对各部门和各单位节能减排情况的检查和评价，督促其进一步增强节能减排意识，强化节能减排工作。在此基础上，对高耗能、高污染、高排放企业要进行重点监督，检查用于改造高耗能、高污染、高排放的专项资金是否按要求全部用于节能减排项目、需要配套的资金是否到位、已投入的资金使用效果是否达到预期目标等，一旦发现问题，立即采取措施，督促整改。
    （四）促进财政资金使用效益和政府工作效能的提高。推进转变经济发展方式和“两型社会”建设，提高发展质效是应有之义，也是必行之举。资源和资金浪费、行政效率低下与“两型社会”建设背道而驰，理应成为审计监督的重点。因此，审计机关在“两型社会”建设中，要围绕提高经济发展质量和效益，在审计工作中更加关注财政资金效益和政府工作效能，结合预算执行、财政财务收支、固定资产投资等审计，对机构是否臃肿、机关办事效率是否低下、行政管理成本是否过高、财政资金管理使用是否依法合规等方面做出审计评价，并通过对经济社会发展计划、产业政策、技术指标、市场变化趋势、资金运营情况及有关经济社会情况的深入分析，对财政资金使用的宏观效益、微观效益、长远效益和近期效益作出权威性分析，有针对性地提出合理化建议，促进实现财政财务收支的规范化、财政财务管理的科学化以及财政资金使用效益和政府工作效能的最大化。
    （五）为党委、政府加强和改进资源环保工作提供决策依据。“两型社会”建设是一个系统工程，需要社会方方面面的共同参与，其中党委、政府作为决策管理部门，在“两型社会”建设中具有重要导向作用。但是党委、政府宏观管理与决策不能凭空“拍脑袋”，需要有充分的依据才能做出正确的判断。这些依据从哪里来？很大一部分来自于各个职能部门。作为审计机关，最大的职能优势就是掌握的情况真实、全面、可靠。因此，审计机关服务“两型社会”建设，要善于利用这种优势，注重资源环保审计成果的开发和运用，在充分掌握审计情况的基础上，去粗取精，去伪存真，加强分析研究，找出普遍性、倾向性的问题，促进在体制、机制、制度层面上解决资源环保工作中存在的问题，发挥审计的“免疫系统”功能和建设性作用。同时，要健全完善资源环保审计情况报告制度，对重要审计项目和重大审计事项，均要在综合分析的基础上，向党委、政府和上级审计机关汇报，争取审计成果真正进入决策层。
    二、“两型社会”对审计的需求和实际供给间的差距
    近年来，各级审计机关以贯彻落实节约资源和保护环境的基本国策，促进“两型社会”建设为目标，围绕资源开发利用管理和生态环境保护治理，积极开展资源环境审计，取得了一定成效，为“两型社会”建设作出了积极贡献。但是，与“两型社会”建设本身对审计的需求相比，与国家审计在“两型社会”建设中的职能定位相比，还存在一定的差距，主要表现在以下几个方面：
    一是围绕“两型社会”开展的审计项目较少。目前，少数审计机关和审计干部缺乏对“两型社会”建设重要性的认识，围绕“两型社会”开展的审计项目较少，在资源环保审计方面的实践不足，审计工作中对经济效益、社会效益、生态效益评价均停留在较浅层次和较小范围，在资源环保政策措施、资金和项目审计监督方面还存在一定的空白，审计服务“两型社会”建设面的作用未能充分显现。
    二是资源环保审计标准不一，审计质量不高。我国资源环保审计工作起步较晚，目前在审计范围、审计内容、审计程序、审计取证、审计结果评价以及审计成果运用等各个方面，都缺乏公认的、统一的标准，在审计实践中往往摸着石头过河，各行其是，使审计工作效率和质量大打折扣，甚至带来审计风险。同时，由于标准不一带来审计深度难以到位，较多地是揭露具体问题，在提出具有全局性、前瞻性、指导性和制度性建议方面还不够，直接限制了审计作用的发挥。
    三是法律支持相对不足。资源环境审计还在探索发展当中，相关法律法规依据还不尽完备。《审计法》规定，审计监督的范围包括国务院各部门和地方各级人民政府及其组成部门的财政收支，国有金融机构和企事业组织的财务收支，以及其他依照本法规定的应当接受审计的财政收支、财务收支，而对资源环境审计只字未提。同时，目前环境保护的专门法规和相关法规也基本没有明确审计机关在环境保护监督、检查方面的职能作用和主用工作内容。由此带来资源环保审计工作缺乏足够的法律法规依据。
    四是审计方式方法有待进一步完善。资源节约与环境保护领域具有较强的专业性和技术性，对审计技术、方法和手段具有较高的要求，不仅需要审计人员在宏观经济政策法规、财会和审计理论、计算机技术等方面具备较高的水平，而且还需要对资源环保领域的政策、法规和技术标准以及相关知识与实务较为熟悉。但就目前来讲，无论是审计人员能力、技术装备，还是技术手段、审计方式方法等，审计机关在资源环保审计工作上还存在很多不足和薄弱之处，成为制约资源环保审计工作发展的一大“瓶颈”。
    三、国家审计为“两型社会”建设免疫的实践路径
    国家审计积极主动为“两型社会”建设免疫，既是践行科学发展观的具体行动和措施，也是义不容辞的历史责任和义务。当前和今后一个时期，按照“两型社会”建设的发展要求，各级审计机关应通过积极履行审计监督职责，加强资源环境审计监督，维护资源环境安全，推动生态文明建设，促进经济社会可持续发展。
    （一）大力提升资源环保审计工作常态化水平。各级审计机关要强化意识教育，进一步增强审计干部对建设“两型社会”重要性的认识，不断加大资源环保审计工作力度，逐步扩大资源环境审计领域，将审计范围从土地资源和水环境审计扩展到海洋资源、森林资源、矿产资源、大气污染防治、生态环境建设、土壤污染防治、固体废物和生物多样性等各领域。同时，将资源环保审计理念贯穿到各项审计业务类型之中，不断提升资源环保审计常态化水平。比如，在财政审计中关注各级政府制定、执行资源环保政策制度和筹集、分配、管理和使用资源环保财政资金的情况；在投资审计中关注国家重点建设项目在规划布局、立项审批、设计施工、生产运营等环节是否严格执行国家环保产业政策，以及对资源环境的影响及其防治措施的合法性、效益性；在企业审计中关注企业执行国家资源环保政策法规情况和环境保护资金投入与使用效果，以及其污染防治设施建设与运行效果；在外资审计中关注国外贷援款项目的环境影响，评价国外贷援款环境项目资源利用和环境保护绩效；在经济责任审计中关注领导人履行资源管理和生态环境保护职责、尤其是完成节能减排目标、基本农田保护责任目标的情况。
    （二）逐步健全完善资源环保审计法规及标准体系。在法律法规方面，要进一步将资源环保审计纳入到相关法律法规之中，完善资源环境审计依据，明确审计机关在资源环保中的职责、权限和监督范围、内容，明确有关部门参与和配合资源环保审计工作的职责，特别是在专业技术和职能上给予审计工作必需的支持。同时，审计机关要与本级资源环保主管部门加强工作联系、协调配合与信息沟通，建立和完善合作审计工作制度、工作联系会议制度、工作信息通报制度等，加强协调与交流，充分发挥审计监督和部门监管的合力，共同推动本地区资源环保工作。在标准体系建设方面，要在审计实践的基础上，积极总结审计实践经验，制定和完善资源环境审计发展规划，研究制定资源环境审计工作指南，以及其他适合本地区、本部门的资源环境审计工作规范，逐步建立健全审计作业基本操作模式和评价标准体系，不断促进资源环境审计工作的制度化、规范化。通过建立系统可操作的审计作业准则和资源环境审计评价标准体系，明确资源环境审计的规程、方法和标尺，规范资源环境审计行为和过程，提高审计质量和水平。
    （三）不断改进资源环境审计方式方法。其一，加强区域合作。各级审计机关尤其是上级审计机关要根据环境保护跨行政区域的特点，积极组织相关审计机关和协调相关主管部门对水、大气污染防治和生态建设等共同关注的区（流）域性生态环境事项，通过平行或联合审计的方式开展审计和审计调查，并建立协商机制，加强审计情况的协调、沟通与交流，共同研究和探讨解决问题的措施与办法。其二，加强跟踪审计。对关系国计民生的重大资源开发利用和环保工程项目、重大资源环境管理政策措施和战略规划等，要积极试行跟踪审计和审计调查，确保国家重点建设项目得到顺利实施，资源环保工作措施和规划得到落实，突出问题得到控制或纠正，促进有关部门和单位健全制度、完善措施、加强管理、改进工作。其三，加强计算机技术在资源环境审计中的运用。要积极运用AO等审计软件进行辅助审计，发挥计算机数据分析处理、审计查证、审计信息的收集、筛选等功能，对资源环保工作的相关数据进行采集、转换、审查、归纳与综合，最终实现对资源环保资金项目管理使用情况和执行政策情况的综合评价。
    （四）进一步加强资源环境审计队伍建设。首先，健全工作机构。有条件的地方要按照地方政府机构改革方案的要求，设立或完善专门从事资源环境审计的工作机构；没有条件的地方要进一步明确资源环境审计工作的职责和任务，配备一定数量的专职资源环境审计人员，确保有人办事。其次，加强审计专业人才培养。要不断充实和培养资源环境审计专业人才，适当招收具有资源、环境专业的技术人员充实审计队伍，采取选送业务骨干到主管部门或基层单位挂职交流、从资源环保部门选调专门人才等方式加强人才培养，同时积极组织开展资源环境审计业务培训，帮助审计人员不断更新知识、优化结构、提高素质，逐步建立起一支适应资源环境审计要求的专业队伍。第三，适当聘请外部专家。积极开展与高等院校和科研机构的合作，建立专家档案或专家库，聘请在资源环保领域具有丰富理论功底和实践经验的外部专家，通过直接参加审计项目或召开专题研讨会等方式，指导、帮助资源环境审计工作，弥补审计人员专业技能上的不足，提高资源环境审计工作的质量和水平。（曹安洲 付后裕）
    
    参考文献：
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    [2]陶崇万.在“两型社会”建设背景下提升资源环境审计的探索.审计月刊,2010年第01期
    [3]曲婧.资源审计为维护国家资源安全发挥“免疫系统”功能.中国审计,2010年第07期
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    [5]武汉市审计局课题组.政府审计在武汉城市圈“两型社会”建设中的作用研究,武汉市审计局政务网,2010年2月2日
    [6]陈正义.检察机关在“两型社会”建设中的作用,黄石人民检察院网站,2008年7月15日
        
  

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