近年来，随着经济的快速发展，各级政府直接或间接投资兴建的工程项目日益增多，投资力度不断加大，有效地拉动了地方经济的快速增长。但不可忽视的是，各地投资领域也暴露出了一些问题，突出表现为投资效益不理想，包括低水平重复建设，严重的损失浪费和资产流失，经济效益和社会效益差，建设市场秩序不规范等问题。为使有限的公共投资资金发挥更大效益，作为专司经济监督工作的政府职能部门，审计机关要切实转变传统的投资审计方式，不仅要对公共工程项目建设和资金使用的合法、合规性进行审计，而且要对资金使用所取得的效益、效果等进行审计，即对公共工程实施绩效审计。当前，如何加强对政府公共工程的绩效审计，已成为各地固定资产投资审计领域面临的重要课题。本文试就基层审计机关开展政府公共工程绩效审计提出粗浅看法。
    一、选好审计项目是实施政府公共工程绩效审计的前提
    基层审计机关由于审计力量有限，不可能对所有的政府公共工程都实施绩效审计，因而要确定重点，要以提高政府性资金的投入产出效益为目标，选择具有代表性的项目来开展绩效审计。项目的选择应着重把握以下几个原则：一是重要性原则。要确定所选项目属于政府和人民群众关心关注、社会反响程度高，对地方经济社会发展具有重大影响、资金规模较大的建设项目、公共设施等。二是时效性原则。公共工程绩效审计项目的选择要紧扣经济社会发展的大局，紧密联系当前的社会环境来综合考虑，以有利于树立绩效审计良好示范效应的项目为佳。三是可行性原则。在目前审计环境和基层审计机关人力资源状况下，确定所选项目应当是审计机关人力物力所及，以及审计环境相对较好的项目。四是增值性原则。确定所选项目是具有改进空间的，问题的解决有利于经济、社会协调稳定发展的。绩效审计项目一旦确定，就应从项目立项、可行性研究开始到最后的工程决算，以及项目投入使用后发挥的经济效益和社会效益等各个方面来进行全过程的跟踪审计，对其中存在的问题和产生的效益要进行认真客观的分析和评价，以便为今后政府和部门投资决策提供有力的参考依据，以充分发挥审计“围绕中心，服务大局”的职能。
    二、搞好审前调查是做好政府公共工程绩效审计的关键
    为全面准确掌握公共工程项目的详细情况，做到心中有数，使制定出的审计实施方案具有针对性、指导性和可操作性，工程审计人员要从五个方面着手进行审前调查：一是进行现场勘查，以便形成对工程项目现场的初步认识；二是对竣工决算报表、结算资料、财务资料及招投标资料进行预审，分析投资额的构成、性质和比例，以便确定审计的重点；三是审查项目变更资料，了解设计变更的内容，以便制定具体的勘验措施；四是调查施工现场、材料设备的采购供应、工程量计量及结算控制等管理情况，以便确定重点审计环节。工程审计人员要根据审前调查掌握的情况，认真编制审计实施方案。审计实施方案既要有实现总体审计目标的全面性，又要注重从微观入手，突出重点，以点带面，目标分解时应尽量具体化，使审计人员容易理解和掌握，便于实际操作。一般来说应将审查立项决策、建设管理、工作量清单的准确性、标的内设计内容完成情况、设计变更的真实必要性、标的外工程结算情况、材料实际供应量的准确性、税费缴纳情况等作为重点审计内容。
    三、抓好全程监管是谋求公共工程绩效审计成效的保证
    一要认真开展项目立项决策审计评价。一个工程项目的命运首先取决于项目立项决策。一个决策失误的项目，再规范的项目管理也无济于事。因此，实施投资绩效审计，应注重对投资决策的科学性、合理性作出独立评价。审计人员要认真审查建设项目是否进行了充分必要的可行性研究，关注承担决策咨询、可行性研究的中介机构是否具备必需的资质和资格，项目决策是否科学，程序是否合法、合规、公开，各项审批手续是否完整，有无存在先决策后论证以及弄虚作假、化整为零等违反程序的问题，可行性研究内容是否齐全，资源、水文、地质等配套条件是否具备，建设地点的选择是否经过综合研究、是否进行综合经济技术比较，投资估算是否科学、准确，资金筹措计划是否符合规定，社会及经济效果的评价是否客观，等等。二要注重加强项目建设管理过程监管。重点关注工程建设管理是否适当、是否讲究效率、项目建设目标是否实现，是否存在管理不善造成损失浪费等效率性和效果性方面的问题。首先要审查建设项目内部控制制度的建立与执行情况。审查建设单位的组织管理、招投标管理、合同管理、财务管理、工程现场管理制度的建立和执行情况，核实建设单位是否建立起有效的项目法人责任制，项目招投标是否符合“公平、公正、公开”的原则，是否存在虚假招标、转包和违法分包等现象，核实合同的真实有效性，是否实施有效的建设监理制度等。其次要审查建设项目基建程序是否合规。分析评价项目决策、勘察、规划、设计、施工组织、监理等各阶段的审批程序是否规范、有效，能否在保证质量的前提下有效控制建设项目的投资，特别要重点分析设计变更、现场签证、材料采购和设备购置的合规性。再次要审查建设项目是否按照批准文件所规定的内容完成，设计变更的内容是否符合规定，手续是否齐全，建设规模和建设内容的变更是否按规定的管理程序报批，项目建设过程中是否存在计划外工程、概预算外设备购置，超规模、超标准、擅自增加建设内容等违规情况。对比建设项目实际投资总额和概算投资总额，计算项目实际建设成本的变化率，分析总结投资超概算、无效投资、损失浪费的原因。三要严格审核建设项目工程竣工造价。首先要认真审核工程量计算、单位工程造价。结合建筑工程的结构类型和建设特点、建筑市场的价格行情和同一时期的平均造价指标进行严格审计。对多计工程量和重复计算工程量以及只增项不减项，或只增项少减项等较为突出的问题，注重账表核对，账实核对，审查有无多列、少列或错列现象。对照合同，明确取费标准，检查有无提高标准，造成多计工程造价的现象。审计各项费用在计算时所确定的基数是否符合文件规定，取费系数是否与工程类别或施工企业资质一致，费用内容有无重复计算的问题等。审核设计变更是否真实、设计变更费用的计算是否符合要求。其次要认真审核材料价差。重点关注材差系数的变化、材差计算的基数规定和材差系数计取的时间是否与施工进度一致。对按实结算的材料在审计其价差时，以审计材料用量和材料的实际价格为主。对可以据实调整的材料直接审查施工企业的原始票据，特别是要加强对装饰材料价格的审核力度。再次要严格套用定额。审核定额的选用是否正确、合理，定额的使用过程是否严谨，有无错套高套定额现象。工程决算中选用的定额编号所对应的工程内容是否与施工图纸显示的工程部位完全一致，定额基价所包含的项目内容是否重复计算，定额基价的换算过程是否正确等。四是切实抓好审计发现问题的整改落实。“揭露问题，促进管理，推动改革，规范秩序，提高效益”是开展政府公共工程绩效审计的总体要求，也是我们必须把握好的一个基本原则。通过审计揭露问题只是浅层次上的审计监督，通过审计，促进管理、推动改革、规范秩序、提高效益，才是审计监督的最终目的，是更高层次、更全面、更深入、更有力的监督。针对审计发现的问题，要采取“跟、联、帮”的工作方式，督促检查审计发现问题的整改落实。“跟”就是采取电话督促、定期回访等形式，对审计决定落实情况进行全过程跟踪检查；“联”就是要与有关部门建立审计决定落实联动机制，审计报告、审计决定生效后，审计组将报告和决定抄送发改委、住建局、财政局、地税局等相关部门，形成监督合力，共同督促、检查审计发现问题的整改落实情况；“帮”就是针对建设项目在管理上存在的问题，坚持监督检查与服务并重，积极帮助项目建设单位改进管理方式，规范管理制度，堵塞管理漏洞。
    四、认真做好项目建成投入使用后的实际运营效果评价
    公共工程绩效审计要求审计人员要客观公正地评价项目投入运营效果，对项目建成后的投入运营状况、利用率等加以分析，客观评价项目建设的效益。一方面审计人员要对照可行性研究及初步设计目标，对比和分析实际总投资和概算投资、资金筹集和运用，实际效益指标和预期指标，重点揭示项目建成交付使用后，各项绩效指标与设计目标之间是否存在差距，工程质量是否符合要求，是否存在偏离实际需求的超概算投资，检查项目功能是否充分发挥，有无造成无效投资或功能闲置的现象。另一方面审计人员要收集整理项目建成后实际运营能力的技术指标，以预期目标、设计的技术指标和同类项目的平均先进指标为依据进行对比，分析项目建成后实际运营成本，对项目开展财务评价和国民经济评价，并分析影响项目成本、收益的主要因素。通过社会调查和对地方国民经济综合指标的分析，评价项目建成后对社会的经济、技术和环境等方面所产生的影响，以及对提高城市品位、改善投资环境和人民生活的作用，对项目的经济效益，社会效益和环境效益作出正确评价。（沈乃峰 赵强）

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