主要污染物总量减排审计中常见问题及对策
刘迎祥（审计署驻昆明特派办）
摘要：为进一步贯彻落实节约资源和保护环境的基本国策，促进转变经济发展方式和调整经济结构，推动节能减排事业发展，近年来审计署也组织开展了节能减排审计和审计调查。本文结合审计调查中发现的我国主要污染物总量减排工作存在的问题，从体制、机制、制度上分析原因，有针对性地提出加强我国总量减排工作的建议。
关键词：总量减排 审计 问题 对策
一、我国总量减排工作的回顾
“十一五”要求的单位国内生产总值能耗降低20%左右，主要污染物排放总量减少10%的约束性指标，到2010年，“十一五”污染减排的两项约束性指标化学需氧量和二氧化硫排放量分别比2005年下降10%，即全国化学需氧量由2005年的1414.2万吨减少到1272.8万吨，二氧化硫排放量由2549.4万吨减少到2294.4万吨。
2006年，经国务院授权，国家环保总局与全国31个省级政府签订了“十一五”SO2（二氧化硫）总量减排目标责任书，以此为标志，COD（化学需氧量）目标责任书也陆续做了签订。同时，根据国务院的统一部署和安排，关闭小火电目标责任书和淘汰落后钢铁产能等目标责任书也陆续签订。地方各级政府也仿照国家做法，同相关部门、下级政府及主要污染物排放量较大的企业签订污染物总量减排责任书，并制定要污染总量减排统计监测及考核办法，建立了考核奖惩体系。
截至2009年，中国化学需氧量排放总量1277.5万吨，比上年下降3.27%；二氧化硫排放总量2214.4万吨，比上年下降4.60%，继续保持了双下降的良好态势。与2005年相比，化学需氧量和二氧化硫排放总量分别下降9.66%和13.14%，二氧化硫减排进度已超过“十一五”减排目标要求。
虽然我国总量减排工作取得了一定的成绩，各项工作也正按照程序和步骤进展顺利，但主要污染物总量减排的形势依然严峻，“十一五”总量减排任务仍然艰巨，而且也还存在着一些问题。
二、我国总量减排工作中存在的问题
（一）部分地方重视程度不够
虽然各地自上而下都签订了减排目标责任书，制定了主要污染总量减排统计监测及考核办法，建立了考核奖惩体系，施行“一把手”负责制，推行减排工作制和问责制，并将考核结果向社会公告，并对实施“一票否决”制，但地方政府在经济发展和执行总量减排政策的“博弈”过程中，积极性不高。
目前减排的主要方式有三种，分别是工程减排、结构减排和管理减排。各地在工程减排方面投入了大量人力、物力和财力，如企业建设减排设施、加快城镇污水处理厂建设等，取得了良好的效果；在管理减排方面加大监督检查力度，但管理减排带来的削减量有限。结构减排是削减排放量的重要组成部分，但地方政府的积极性较差，一方面部分高排放企业是地方财政收入的主要来源，另一方面关停高污染企业可能会导致群众上访等不稳定因素，部分地方政府和相关部门存在不同程度的畏难情绪。
（二）部分地方减排数据存在水分
现行体制下，环保部门属于政府组成部门，地方政府为了完成减排任务，环保部门参与虚报减排量的事情常有发生。一是将不符合国家规定的减排量计算进来，如将不正常运行的污水处理厂按照正常运行计算COD削减量；二是虚报减排量，如环保部门监测时，提高污水处理厂进水口COD浓度和降低出水口COD浓度，增加污水处理厂COD削减量；三是将未完成淘汰企业以淘汰企业上报，将淘汰企业实现的污染物排放量纳入污染物总量减排中，导致数据不实。
（三）污水处理厂出水口水质超标
城镇污水处理厂监测应执行《城镇污水处理厂污染物排放标准》（GB18918-2002），要求对污水处理厂出水口COD等12项指标进行检测，但现行考核指标体系中只对COD指标进行考核，污水处理厂出口水质部分指标超标常有发生，部分地方环保部门在检测时，仅检测几项指标。甚至有些地方在建设污水处理厂时，由于部分指标不考核，就未建设相关处理设施或工艺，也根本无法对污水不进行相关处理。
（四）在线监测系统未发挥应有作用
在线监测系统作为监控企业排污的重要手段，按照国家规定，国控省控企业都必须安装了在线监测系统，但是在线监测系统在使用过程中也存在诸多问题。一是在线监测设备故障率高。由于在线监测系统是对企业进行监控的，企业使用和维护的积极性不高，使得在线监测系统出现故障的概率增加，甚至企业故意破坏在线监测设备的情况也有发生。二是企业修改在线监测数据。部分企业为了降低成本，增加效益，擅自停运治污设施，采用修改上传数据的方式，使之显示污染物达标排放。三是环保部门履行监管责任不到位。环保部门受地方政府的约束，为了地方经济发展，对在线监测系统运行不正常的情况缺乏有力监督，对运行不正常的企业督促整改力度不够，甚至一罚了之。四是未把在线监测系统数据作为处理处罚依据。由于在线监测系统还存在一定的漏洞，目前许多地方未把在线监测系统数据作为处理处罚依据，也未把在线监测数据作为总量减排的依据，只是作为减排核查的参考性资料。
三、产生问题的原因分析
（一）地方政府在发展当地经济和减少污染物排放之间存在矛盾
总量减排工作不能给地方带来财政收入，反而要求地方投入财政资金进行治理，地方政府在发展当地经济和减少污染物排放的“博弈”中，地方政府更倾向于前者，就导致许多地方政府仍然在走先污染后治理的道路。
（二）减排工作中的财权事权不匹配
目前总量减排工作的财权更多在中央，而事权更多在地方，主要表现在两个方面：一是地方政府控制排放量和中央企业排放之间的矛盾。许多地方都有中央企业，税收更多在中央，控制污染物排放的责任又在地方政府，而地方政府对中央企业的约束力较差，甚至为了地方经济发展还要有求于中央企业，无法形成有效的约束力。二是污水处理设施建设项目中央投入和地方投入不匹配。目前我国对污水处理厂建设投入方面没有明确的规定，中央和地方都在投入，同时由于污水处理厂不能给地方经济发展带来效益，地方投入积极性不高。
（三）现行体制使环保部门履行职责受到制约
目前各级环保部门隶属于同级政府领导，是地方政府的一个组成部门，人、财、物都是地方政府配备和管理，由于独立性不清，环保部门在履行职责方面一定程度上受到地方政府的制约。同时，由于目前的管理体制和地方环境监管部门人员素质等原因，一些地方环保部门履行监督职责不到位，不严格按照国家有关规定的监测方法对企业申报的排污量进行审核，甚至从中谋取不正当利益。
（四）企业违法成本过低
目前，环保部门对企业处理处罚力度不够，罚款数额较低，致使违法者不痛不痒、为所欲为，根本无法达到促进其防治污染的作用。部分企业甚至故意超标排放，因为企业上缴的罚款相对于企业的治理成本来说低得多，而且环保部门在一段时间内对同一事项不能重复处罚，使罚款根本起不到制约企业的作用。
四、推进我国总量减排工作的对策
（一）加强对总量减排工作的宣传
总量减排工作是环境保护的一个重要方面，除政府主管部门加强监督外，还需要公众参与监督，因此，贯彻落实好总量减排任务必须走全民行动的发展战略。可以从以下三个方面入手：一是建立有效的环境保护宣传教育机制，有针对性地开展环境保护教育项目，提高全社会的环保意识，为总量减排工作打下良好的群众基础；二是加强对政府领导同志和环境保护行政主管部门负责人的宣传，树立正确的政绩观和环保意识，在科学发展观和可持续发展的引导下，调整经济结构、转变经济增长方式;三是要建立和完善总量减排信息公开和公众参与制度，使社会公众对环境保护有知情权、参与权和监督权的实现，使更多的人积极参与到总量减排工作中来。
（二）完善考核奖惩制度
目前总量减排的主要考核指标是SO2和COD的排放量，部分地方政府仅关注这两个指标，而忽视其他指标，因此，要建立和完善减排指标体系、监测体系和考核体系，科学的制定减排计划，把减排任务完成情况纳入各地经济社会发展综合评价体系。同时，实施优惠或奖励政策，将环保资金向为减排工作作出重大贡献的地区和企业倾斜。
（三）加快法制建设，强化对企业监督管理
加快建立和完善减排法律法规体系，切实解决“违法成本低、守法成本高”的问题，加大执法力度和处罚力度，对存在超标排放、窜改有关数据等违法行为的企业依法追究有关人员和领导者的责任，对违反或不执行国家有关环保法律法规、干扰和限制环境执法的，依法严肃处理，使其不仅在经济上付出沉重代价，更要使有关责任人承担刑事责任。同时，环境执法部门要依法行政，对环境执法部门存在的不认真履行职责，甚至谋取不正当利益的行为，一经发现严肃处理，并追究领导责任，构成犯罪的依法移送司法机关。
（四）建立多部门联动机制
要使企业严格遵守环保法律法规，自觉执行达标排放，仅依靠环保部门的力量是不够的，需要建立环保、工商、公检法、银行、供水、供电等部门组成的强有力的减排领导协调机制，明确各部门的责任，并建立联动信息系统平台，建立“黑名单”制度，对进入“黑名单”的单位或个人依据企业违法程度从项目审批、资金补助、银行贷款、电力供应等方面给予限制，对严重违法单位或个人要责令取缔或关闭，要采取强制停水、停电、停气等措施，情节严重的移交司法机关处理。
（五）开展总量减排审计，促使政府履行责任
开展减排审计既是审计工作的职责所在，通过开展审计或专项审计调查，以落实减排政策法规和使用减排专项资金情况为切入点，揭示地方政府及相关主管部门和企业在履行减排责任、落实减排政策法规、管理和使用减排专项资金等方面存在的突出问题，从政策、制度、体制、管理等方面分析产生问题的原因，提出调整产业结构、抑制产能过剩、淘汰落后产能、促进主要污染物减排、加强资金管理和完善政策法规等方面的意见与建议，督促地方政府及其有关部门和企业认真履行总量减排责任与义务，严格执行国家政策法规，积极开展节能减排工作，全面推进生态文明建设。（刘迎祥）
关键词：总量减排 审计 问题 对策
一、我国总量减排工作的回顾
“十一五”要求的单位国内生产总值能耗降低20%左右，主要污染物排放总量减少10%的约束性指标，到2010年，“十一五”污染减排的两项约束性指标化学需氧量和二氧化硫排放量分别比2005年下降10%，即全国化学需氧量由2005年的1414.2万吨减少到1272.8万吨，二氧化硫排放量由2549.4万吨减少到2294.4万吨。
2006年，经国务院授权，国家环保总局与全国31个省级政府签订了“十一五”SO2（二氧化硫）总量减排目标责任书，以此为标志，COD（化学需氧量）目标责任书也陆续做了签订。同时，根据国务院的统一部署和安排，关闭小火电目标责任书和淘汰落后钢铁产能等目标责任书也陆续签订。地方各级政府也仿照国家做法，同相关部门、下级政府及主要污染物排放量较大的企业签订污染物总量减排责任书，并制定要污染总量减排统计监测及考核办法，建立了考核奖惩体系。
截至2009年，中国化学需氧量排放总量1277.5万吨，比上年下降3.27%；二氧化硫排放总量2214.4万吨，比上年下降4.60%，继续保持了双下降的良好态势。与2005年相比，化学需氧量和二氧化硫排放总量分别下降9.66%和13.14%，二氧化硫减排进度已超过“十一五”减排目标要求。
虽然我国总量减排工作取得了一定的成绩，各项工作也正按照程序和步骤进展顺利，但主要污染物总量减排的形势依然严峻，“十一五”总量减排任务仍然艰巨，而且也还存在着一些问题。
二、我国总量减排工作中存在的问题
（一）部分地方重视程度不够
虽然各地自上而下都签订了减排目标责任书，制定了主要污染总量减排统计监测及考核办法，建立了考核奖惩体系，施行“一把手”负责制，推行减排工作制和问责制，并将考核结果向社会公告，并对实施“一票否决”制，但地方政府在经济发展和执行总量减排政策的“博弈”过程中，积极性不高。
目前减排的主要方式有三种，分别是工程减排、结构减排和管理减排。各地在工程减排方面投入了大量人力、物力和财力，如企业建设减排设施、加快城镇污水处理厂建设等，取得了良好的效果；在管理减排方面加大监督检查力度，但管理减排带来的削减量有限。结构减排是削减排放量的重要组成部分，但地方政府的积极性较差，一方面部分高排放企业是地方财政收入的主要来源，另一方面关停高污染企业可能会导致群众上访等不稳定因素，部分地方政府和相关部门存在不同程度的畏难情绪。
（二）部分地方减排数据存在水分
现行体制下，环保部门属于政府组成部门，地方政府为了完成减排任务，环保部门参与虚报减排量的事情常有发生。一是将不符合国家规定的减排量计算进来，如将不正常运行的污水处理厂按照正常运行计算COD削减量；二是虚报减排量，如环保部门监测时，提高污水处理厂进水口COD浓度和降低出水口COD浓度，增加污水处理厂COD削减量；三是将未完成淘汰企业以淘汰企业上报，将淘汰企业实现的污染物排放量纳入污染物总量减排中，导致数据不实。
（三）污水处理厂出水口水质超标
城镇污水处理厂监测应执行《城镇污水处理厂污染物排放标准》（GB18918-2002），要求对污水处理厂出水口COD等12项指标进行检测，但现行考核指标体系中只对COD指标进行考核，污水处理厂出口水质部分指标超标常有发生，部分地方环保部门在检测时，仅检测几项指标。甚至有些地方在建设污水处理厂时，由于部分指标不考核，就未建设相关处理设施或工艺，也根本无法对污水不进行相关处理。
（四）在线监测系统未发挥应有作用
在线监测系统作为监控企业排污的重要手段，按照国家规定，国控省控企业都必须安装了在线监测系统，但是在线监测系统在使用过程中也存在诸多问题。一是在线监测设备故障率高。由于在线监测系统是对企业进行监控的，企业使用和维护的积极性不高，使得在线监测系统出现故障的概率增加，甚至企业故意破坏在线监测设备的情况也有发生。二是企业修改在线监测数据。部分企业为了降低成本，增加效益，擅自停运治污设施，采用修改上传数据的方式，使之显示污染物达标排放。三是环保部门履行监管责任不到位。环保部门受地方政府的约束，为了地方经济发展，对在线监测系统运行不正常的情况缺乏有力监督，对运行不正常的企业督促整改力度不够，甚至一罚了之。四是未把在线监测系统数据作为处理处罚依据。由于在线监测系统还存在一定的漏洞，目前许多地方未把在线监测系统数据作为处理处罚依据，也未把在线监测数据作为总量减排的依据，只是作为减排核查的参考性资料。
三、产生问题的原因分析
（一）地方政府在发展当地经济和减少污染物排放之间存在矛盾
总量减排工作不能给地方带来财政收入，反而要求地方投入财政资金进行治理，地方政府在发展当地经济和减少污染物排放的“博弈”中，地方政府更倾向于前者，就导致许多地方政府仍然在走先污染后治理的道路。
（二）减排工作中的财权事权不匹配
目前总量减排工作的财权更多在中央，而事权更多在地方，主要表现在两个方面：一是地方政府控制排放量和中央企业排放之间的矛盾。许多地方都有中央企业，税收更多在中央，控制污染物排放的责任又在地方政府，而地方政府对中央企业的约束力较差，甚至为了地方经济发展还要有求于中央企业，无法形成有效的约束力。二是污水处理设施建设项目中央投入和地方投入不匹配。目前我国对污水处理厂建设投入方面没有明确的规定，中央和地方都在投入，同时由于污水处理厂不能给地方经济发展带来效益，地方投入积极性不高。
（三）现行体制使环保部门履行职责受到制约
目前各级环保部门隶属于同级政府领导，是地方政府的一个组成部门，人、财、物都是地方政府配备和管理，由于独立性不清，环保部门在履行职责方面一定程度上受到地方政府的制约。同时，由于目前的管理体制和地方环境监管部门人员素质等原因，一些地方环保部门履行监督职责不到位，不严格按照国家有关规定的监测方法对企业申报的排污量进行审核，甚至从中谋取不正当利益。
（四）企业违法成本过低
目前，环保部门对企业处理处罚力度不够，罚款数额较低，致使违法者不痛不痒、为所欲为，根本无法达到促进其防治污染的作用。部分企业甚至故意超标排放，因为企业上缴的罚款相对于企业的治理成本来说低得多，而且环保部门在一段时间内对同一事项不能重复处罚，使罚款根本起不到制约企业的作用。
四、推进我国总量减排工作的对策
（一）加强对总量减排工作的宣传
总量减排工作是环境保护的一个重要方面，除政府主管部门加强监督外，还需要公众参与监督，因此，贯彻落实好总量减排任务必须走全民行动的发展战略。可以从以下三个方面入手：一是建立有效的环境保护宣传教育机制，有针对性地开展环境保护教育项目，提高全社会的环保意识，为总量减排工作打下良好的群众基础；二是加强对政府领导同志和环境保护行政主管部门负责人的宣传，树立正确的政绩观和环保意识，在科学发展观和可持续发展的引导下，调整经济结构、转变经济增长方式;三是要建立和完善总量减排信息公开和公众参与制度，使社会公众对环境保护有知情权、参与权和监督权的实现，使更多的人积极参与到总量减排工作中来。
（二）完善考核奖惩制度
目前总量减排的主要考核指标是SO2和COD的排放量，部分地方政府仅关注这两个指标，而忽视其他指标，因此，要建立和完善减排指标体系、监测体系和考核体系，科学的制定减排计划，把减排任务完成情况纳入各地经济社会发展综合评价体系。同时，实施优惠或奖励政策，将环保资金向为减排工作作出重大贡献的地区和企业倾斜。
（三）加快法制建设，强化对企业监督管理
加快建立和完善减排法律法规体系，切实解决“违法成本低、守法成本高”的问题，加大执法力度和处罚力度，对存在超标排放、窜改有关数据等违法行为的企业依法追究有关人员和领导者的责任，对违反或不执行国家有关环保法律法规、干扰和限制环境执法的，依法严肃处理，使其不仅在经济上付出沉重代价，更要使有关责任人承担刑事责任。同时，环境执法部门要依法行政，对环境执法部门存在的不认真履行职责，甚至谋取不正当利益的行为，一经发现严肃处理，并追究领导责任，构成犯罪的依法移送司法机关。
（四）建立多部门联动机制
要使企业严格遵守环保法律法规，自觉执行达标排放，仅依靠环保部门的力量是不够的，需要建立环保、工商、公检法、银行、供水、供电等部门组成的强有力的减排领导协调机制，明确各部门的责任，并建立联动信息系统平台，建立“黑名单”制度，对进入“黑名单”的单位或个人依据企业违法程度从项目审批、资金补助、银行贷款、电力供应等方面给予限制，对严重违法单位或个人要责令取缔或关闭，要采取强制停水、停电、停气等措施，情节严重的移交司法机关处理。
（五）开展总量减排审计，促使政府履行责任
开展减排审计既是审计工作的职责所在，通过开展审计或专项审计调查，以落实减排政策法规和使用减排专项资金情况为切入点，揭示地方政府及相关主管部门和企业在履行减排责任、落实减排政策法规、管理和使用减排专项资金等方面存在的突出问题，从政策、制度、体制、管理等方面分析产生问题的原因，提出调整产业结构、抑制产能过剩、淘汰落后产能、促进主要污染物减排、加强资金管理和完善政策法规等方面的意见与建议，督促地方政府及其有关部门和企业认真履行总量减排责任与义务，严格执行国家政策法规，积极开展节能减排工作，全面推进生态文明建设。（刘迎祥）
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