专项审计调查中存在的问题及对策研究
王川军（湖北省武汉市审计局）
新颁布的《中华人民共和国国家审计准则》（以下简称《审计准则》）第三十六条规定“符合涉及宏观性、普遍性、政策性或体制、机制问题的；事项跨行业、跨地区、跨单位的；事项涉及大量非财务数据等情形的，可以进行专项审计调查。”专项审计调查作为发挥审计保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”功能的一种重要的监督手段，正越来越受到各级审计机关的重视。
近年来，专项审计调查在促进相关部门贯彻中央“保增长、保民生、保稳定”的各项政策，及时发现政策执行过程中存在的苗头性、倾向性问题，促进相关制度的建立和完善等方面发挥了越来越大的作用。但由于专项审计调查涉及面广、要求高、内容丰富多样，在审计实践中还存在不少问题，还有许多环节有待进一步完善，与真正充分发挥其作用还存在不小的差距，需要不断研究改进和创新。
一、专项审计调查中存在的主要问题
（一）计划编制整体性不够
目前，审计机关对属于本级监督范围内的各级政府投入的各类专项资金的总体情况了解不够，没有形成一个完整的各类专项资金及其管理、使用单位的整体结构概念，专项审计调查的计划编制和分工基本上还是依据审计部门内部职责划分，没能做到全局一盘棋。
具体表现为，要么以“条”为主，只关注单项专项资金的情况，忽略有的部门可能同时管理、使用多种专项资金的情况，失去了本可以同时监督多项资金的机会；又或交叉重复审计调查同一单位、行业，造成人力物力的浪费；要么只关注“块”，着眼于预算执行审计、固定资产投资审计等专业审计的划分，忽略被审计单位的专项资金其资金链上下左右的联系，审计的深度和广度不够。
（二）监督留有“空白”
现有的审计力量不可能在同一时间完成对所有专项资金的监督，但如果只关注热点，忽略其他专项（而所谓的非热点在政府投入力度不断加大的今天也是不能忽略的小数字），势必影响审计“免疫系统”功能的充分发挥。目前，一年中除了安排了审计调查的专项资金被重点关注外，对其他专项资金的审计监管措施几乎是空白。如何将各类专项资金分别采取相应的措施纳入审计监督管理，全面履行宪法和审计法赋予的职责，切实做到“财政资金运行到哪里，审计就跟进到哪里”，是政府审计要解决的当务之急。
（三）准备不充分
开展专项审计调查项目的前提决定了，这类项目不同于以往的单纯依据财务制度进行的审计，对项目实施前要做的准备工作提出了更高的要求。
一是收集资料方面。目前，《国家审计准则》规定需要了解的情况还是围绕单独的被审计单位提出的，而实际开展专项审计调查需要了解掌握的内容远远不只这些。例如，要掌握最新出台的一系列相关政策及文件，上级下拨资金的相关文件及对本级或下级配套的要求，相关部门管理使用资金的工作方式、方法，资金分配使用依据和流程，对使用单位的绩效考核要求及考核情况，涉及的具体调查对象的数量、分布和核算管理情况等等。这些资料是否能收集齐全，往往直接影响专项审计调查方案的编制质量。
二是掌握理解政策方面。党的十七大把“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”作为深化政治体制改革的重要内容之一，各项专项资金的投入就是政府加快公共服务体系建设的重要体现。然而，各项专项资金相应的政策及配套文件不仅数量多、篇幅长，而且专业性强，要能在短时间内从陌生到熟悉，再到全面准确理解和把握，不是每一个审计人员都能做到的。
（四）调查表设计水平有待提高。
目前，专项审计调查表的设计还没有引起审计人员的足够重视，对调查表究竟应包括哪些内容还没有一个明确的概念。具体表现为，有的调查表项目表述不准确，导致填报的数据口径不一致；有的调查表项目过多，没有突出调查重点；有的调查表简单照搬，造成应反映的内容遗漏。往往专项审计调查报告中反映的数据，调查表中没有，而调查表中的数据报告中有的又没有涉及，调查表的作用没有很好的发挥。
（五）调查对象的选择缺乏足够的科学性
专项审计调查涉及的对象众多，范围广，情况也复杂多样，但目前实际调查过程中选择抽查对象，仍然较多地凭经验，科学抽样方法的运用很有限，个体和数量的确定存在较大的随意性，一定程度上影响了调查结果的代表性和准确性，增大了审计的风险。
（六）调查方法相对传统单一
受时间、人员、经费等因素制约，专项审计调查中目前实际应用最多的方法还是传统的审阅调查法，访谈调查法和实地调查法只是被少量采用，至于问卷调查法的应用更是少之又少。方法传统单一导致的直接结果就是审计效率不高，由此造成审计力量与审计任务之间的矛盾日益突出。
（七）调查成果与专业审计结合不够
对专项审计调查结果的评价仍停留在就事论事上，没有从预算执行、经济责任等多角度加以分析考虑，成果没有被充分利用，例如，对于专项资金配套不到位的问题，没有最终落实到预算管理机制上，只是“头痛医头，脚痛医脚”；另外，专项资金审计调查的成果没有在相关管理部门负责人经济责任考核中占有应有的重要分量，减弱了专项审计调查的效果。由于没有深入挖掘财政体制或行政管理机制上的问题，不利于问题的根本性解决。
二、改进专项审计调查的对策
（一）建立专项资金数据库
建立专项资金数据库，就是以专项资金为着眼点进行数据规划，将本级审计机关监督范围内的各类专项资金及其相关政策文件、对其进行分配的主管部门、资金管理方式、流程、具体使用资金的单位情况等信息归入项目库。建立专项资金数据库，有利于审计机关掌握专项资金的全貌，方便审计人员及时学习、做好准备，有利于在编制项目计划时，对多条资金线的交叉点早做合理安排，打通行业、地域界限，全局“一盘棋’，促进审计资源共享。例如，多种专项资金都要求相应的地方财政配套，如果计划安排合理，那么一个审计组就能同时对某一级地方政府各类资金的配套情况进行落实，而不需要每个项目组都到财政部门去分别调查，这将大大节省人力和物力，也符合《审计准则》第四十三条“尽量避免给被审计单位工作带来不必要的影响。”
（二）建立专项资金使用报告制度
在庞大的资金量与十分有限的审计力量之间的矛盾日益突出的今天，进行审计监督方式、方法的创新变得十分重要。《中华人民共和国审计法》第三十一条规定“审计机关有权要求被审计单位按照审计机关的规定提供预算或者财务收支计划、预算执行情况、决算、财务会计报告，……以及其他与财政收支或者财务收支有关的资料，被审计单位不得拒绝、拖延、谎报。”建立专项资金使用报告制度，就是依据法律，要求各类专项资金涉及的单位或部门向审计机关提供专项资金配套、管理和使用等情况的报告。
这种制度的建立，是审计监督形式的完善和补充，有利于拓宽审计监督的覆盖面，填补因没有安排审计项目形成的监督空白，是发挥国家审计内生性的威慑作用的体现；这种制度的建立，是对专项资金相关部门的一种强化约束，有利于促进相关部门更加重视规范资金管理、使用行为，及时自查自纠，是发挥审计对影响经济社会健康运行的各种‘病害’的抑制作用的体现。这种制度的建立，有利于更好、更及时地补充专项资金项目库。
报告主体的确定，可以采用谁使用谁报告，谁分配谁汇总的原则，分级分层，如属于区域范围内分配使用的专项资金，就由区域主管部门负责汇总报告；属于行业范围内分配使用的专项资金，就由行业主管部门负责汇总报告。总之，做到各类专项资金实行总量控制，力争不留死角。《中华人民共和国审计法实施条例》 第二十八条指出“审计机关依法进行审计监督时，被审计单位应当依照审计法第三十一条规定，向审计机关提供与财政收支、财务收支有关的资料。被审计单位负责人应当对本单位提供资料的真实性和完整性作出书面承诺。”出于防控审计风险的考虑，专项资金相关单位提交的情况报告应只作为参考资料，审计机关出具专项调查报告使用的数据还必须经过进一步核实。
（三）科学设计调查表
“工预善其事,必先利其器”，一份好的调查表不仅有利于审计调查事项的汇总，更是审计调查重点的直观反映，对于统领整个审计调查工作、把握工作方向具有十分重要的作用。
一份设计科学的调查表，首先要能清楚地反映专项资金的来龙去脉，即哪里来的（包括资金提供部门、规模、下拨方式等），经过谁，最终是谁使用（包括分配者、使用者的名称、数量，涉及的资金量等）；其次，要能全面地反映专项资金相关政策、文件要求的专项资金流程中的每一个控制点的情况，也就是审计所重点关注的事项。在具体设计表格时还应注意，一是项目表述要清楚，避免产生歧义；二是对数据的要求要切实可行，有的放矢，突出重点；三是要逻辑严谨，层次分明，环环相扣，前后呼应。
（四）强化科学手段的应用，积极防控审计风险
《审计准则》第九十一条规定“在审计事项包含的项目数量较多，需要对审计事项某一方面的总体特征作出结论时，审计人员可以进行审计抽样。”审计抽样不同于审计人员简单的凭经验抽查，作为一种审计方法，需运用统计原理，并严格按规定的程序和抽样方法的要求实施，是对审计对象基于科学手段的筛选。对使用单位比较多的专项资金进行审计调查，往往存在如何选取调查对象的问题，应用科学手段开展调查，降低了人为因素的干扰，其得出的结果更具说服力，更经得起检验，也能更好地防控审计风险。《现场审计实施系统》中有比较好的审计抽样工具，熟练使用对专项审计调查很有帮助。
（五）加大阳光审计力度，借助社会力量监督
适当的审计公开信息既尊重了群众的知情权，能接受社会各界监督，也可起到警示违法违规的人员，同时宣传教育广大干部群众的作用。随着《政府信息公开条例》的实施、《中华人民共和国审计法实施条例》取消了对审计机关公布审计结果的审计事项范围的限制，审计工作将越来越公开透明。但另一方面，审计借助社会监督力量还很不够，《国家审计准则》第九十二条规定“审计人员进行专项审计调查，可以使用检查、观察、询问……等方法及其以外的其他方法。”在互联网被广泛应用的今天，审计机关完全可以尝试一些新的做法，例如，在网站上公开审计项目计划，设立项目举报电子邮箱，尝试设计调查问卷在网上收集情况等等。审计的信息来源再不仅仅局限在一个小小的账簿，闭目塞听已不能适应时代发展的要求。
（六）注重成果综合利用，促进效果最大化
专项审计调查与专业审计结合的一个重要方面就是成果的综合利用，将专项审计调查的成果及时录入专项资金项目库，作为相关部门预算执行审计、或其负责人经济责任审计等专业审计的重要内容加以充分利用，从制度是否存在缺陷、管理机制是否健全、政策法规是否完善等多角度分析，抓住产生问题的症结所在。特别是要加大专项资金审计调查的成果在相关管理部门负责人经济责任审计评价中所占的分量，促进各级领导干部树立科学的政绩观，增强法制观念和责任意识，更好地保证政令畅通，使专项审计调查的效果最大化。 （王川军）
近年来，专项审计调查在促进相关部门贯彻中央“保增长、保民生、保稳定”的各项政策，及时发现政策执行过程中存在的苗头性、倾向性问题，促进相关制度的建立和完善等方面发挥了越来越大的作用。但由于专项审计调查涉及面广、要求高、内容丰富多样，在审计实践中还存在不少问题，还有许多环节有待进一步完善，与真正充分发挥其作用还存在不小的差距，需要不断研究改进和创新。
一、专项审计调查中存在的主要问题
（一）计划编制整体性不够
目前，审计机关对属于本级监督范围内的各级政府投入的各类专项资金的总体情况了解不够，没有形成一个完整的各类专项资金及其管理、使用单位的整体结构概念，专项审计调查的计划编制和分工基本上还是依据审计部门内部职责划分，没能做到全局一盘棋。
具体表现为，要么以“条”为主，只关注单项专项资金的情况，忽略有的部门可能同时管理、使用多种专项资金的情况，失去了本可以同时监督多项资金的机会；又或交叉重复审计调查同一单位、行业，造成人力物力的浪费；要么只关注“块”，着眼于预算执行审计、固定资产投资审计等专业审计的划分，忽略被审计单位的专项资金其资金链上下左右的联系，审计的深度和广度不够。
（二）监督留有“空白”
现有的审计力量不可能在同一时间完成对所有专项资金的监督，但如果只关注热点，忽略其他专项（而所谓的非热点在政府投入力度不断加大的今天也是不能忽略的小数字），势必影响审计“免疫系统”功能的充分发挥。目前，一年中除了安排了审计调查的专项资金被重点关注外，对其他专项资金的审计监管措施几乎是空白。如何将各类专项资金分别采取相应的措施纳入审计监督管理，全面履行宪法和审计法赋予的职责，切实做到“财政资金运行到哪里，审计就跟进到哪里”，是政府审计要解决的当务之急。
（三）准备不充分
开展专项审计调查项目的前提决定了，这类项目不同于以往的单纯依据财务制度进行的审计，对项目实施前要做的准备工作提出了更高的要求。
一是收集资料方面。目前，《国家审计准则》规定需要了解的情况还是围绕单独的被审计单位提出的，而实际开展专项审计调查需要了解掌握的内容远远不只这些。例如，要掌握最新出台的一系列相关政策及文件，上级下拨资金的相关文件及对本级或下级配套的要求，相关部门管理使用资金的工作方式、方法，资金分配使用依据和流程，对使用单位的绩效考核要求及考核情况，涉及的具体调查对象的数量、分布和核算管理情况等等。这些资料是否能收集齐全，往往直接影响专项审计调查方案的编制质量。
二是掌握理解政策方面。党的十七大把“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”作为深化政治体制改革的重要内容之一，各项专项资金的投入就是政府加快公共服务体系建设的重要体现。然而，各项专项资金相应的政策及配套文件不仅数量多、篇幅长，而且专业性强，要能在短时间内从陌生到熟悉，再到全面准确理解和把握，不是每一个审计人员都能做到的。
（四）调查表设计水平有待提高。
目前，专项审计调查表的设计还没有引起审计人员的足够重视，对调查表究竟应包括哪些内容还没有一个明确的概念。具体表现为，有的调查表项目表述不准确，导致填报的数据口径不一致；有的调查表项目过多，没有突出调查重点；有的调查表简单照搬，造成应反映的内容遗漏。往往专项审计调查报告中反映的数据，调查表中没有，而调查表中的数据报告中有的又没有涉及，调查表的作用没有很好的发挥。
（五）调查对象的选择缺乏足够的科学性
专项审计调查涉及的对象众多，范围广，情况也复杂多样，但目前实际调查过程中选择抽查对象，仍然较多地凭经验，科学抽样方法的运用很有限，个体和数量的确定存在较大的随意性，一定程度上影响了调查结果的代表性和准确性，增大了审计的风险。
（六）调查方法相对传统单一
受时间、人员、经费等因素制约，专项审计调查中目前实际应用最多的方法还是传统的审阅调查法，访谈调查法和实地调查法只是被少量采用，至于问卷调查法的应用更是少之又少。方法传统单一导致的直接结果就是审计效率不高，由此造成审计力量与审计任务之间的矛盾日益突出。
（七）调查成果与专业审计结合不够
对专项审计调查结果的评价仍停留在就事论事上，没有从预算执行、经济责任等多角度加以分析考虑，成果没有被充分利用，例如，对于专项资金配套不到位的问题，没有最终落实到预算管理机制上，只是“头痛医头，脚痛医脚”；另外，专项资金审计调查的成果没有在相关管理部门负责人经济责任考核中占有应有的重要分量，减弱了专项审计调查的效果。由于没有深入挖掘财政体制或行政管理机制上的问题，不利于问题的根本性解决。
二、改进专项审计调查的对策
（一）建立专项资金数据库
建立专项资金数据库，就是以专项资金为着眼点进行数据规划，将本级审计机关监督范围内的各类专项资金及其相关政策文件、对其进行分配的主管部门、资金管理方式、流程、具体使用资金的单位情况等信息归入项目库。建立专项资金数据库，有利于审计机关掌握专项资金的全貌，方便审计人员及时学习、做好准备，有利于在编制项目计划时，对多条资金线的交叉点早做合理安排，打通行业、地域界限，全局“一盘棋’，促进审计资源共享。例如，多种专项资金都要求相应的地方财政配套，如果计划安排合理，那么一个审计组就能同时对某一级地方政府各类资金的配套情况进行落实，而不需要每个项目组都到财政部门去分别调查，这将大大节省人力和物力，也符合《审计准则》第四十三条“尽量避免给被审计单位工作带来不必要的影响。”
（二）建立专项资金使用报告制度
在庞大的资金量与十分有限的审计力量之间的矛盾日益突出的今天，进行审计监督方式、方法的创新变得十分重要。《中华人民共和国审计法》第三十一条规定“审计机关有权要求被审计单位按照审计机关的规定提供预算或者财务收支计划、预算执行情况、决算、财务会计报告，……以及其他与财政收支或者财务收支有关的资料，被审计单位不得拒绝、拖延、谎报。”建立专项资金使用报告制度，就是依据法律，要求各类专项资金涉及的单位或部门向审计机关提供专项资金配套、管理和使用等情况的报告。
这种制度的建立，是审计监督形式的完善和补充，有利于拓宽审计监督的覆盖面，填补因没有安排审计项目形成的监督空白，是发挥国家审计内生性的威慑作用的体现；这种制度的建立，是对专项资金相关部门的一种强化约束，有利于促进相关部门更加重视规范资金管理、使用行为，及时自查自纠，是发挥审计对影响经济社会健康运行的各种‘病害’的抑制作用的体现。这种制度的建立，有利于更好、更及时地补充专项资金项目库。
报告主体的确定，可以采用谁使用谁报告，谁分配谁汇总的原则，分级分层，如属于区域范围内分配使用的专项资金，就由区域主管部门负责汇总报告；属于行业范围内分配使用的专项资金，就由行业主管部门负责汇总报告。总之，做到各类专项资金实行总量控制，力争不留死角。《中华人民共和国审计法实施条例》 第二十八条指出“审计机关依法进行审计监督时，被审计单位应当依照审计法第三十一条规定，向审计机关提供与财政收支、财务收支有关的资料。被审计单位负责人应当对本单位提供资料的真实性和完整性作出书面承诺。”出于防控审计风险的考虑，专项资金相关单位提交的情况报告应只作为参考资料，审计机关出具专项调查报告使用的数据还必须经过进一步核实。
（三）科学设计调查表
“工预善其事,必先利其器”，一份好的调查表不仅有利于审计调查事项的汇总，更是审计调查重点的直观反映，对于统领整个审计调查工作、把握工作方向具有十分重要的作用。
一份设计科学的调查表，首先要能清楚地反映专项资金的来龙去脉，即哪里来的（包括资金提供部门、规模、下拨方式等），经过谁，最终是谁使用（包括分配者、使用者的名称、数量，涉及的资金量等）；其次，要能全面地反映专项资金相关政策、文件要求的专项资金流程中的每一个控制点的情况，也就是审计所重点关注的事项。在具体设计表格时还应注意，一是项目表述要清楚，避免产生歧义；二是对数据的要求要切实可行，有的放矢，突出重点；三是要逻辑严谨，层次分明，环环相扣，前后呼应。
（四）强化科学手段的应用，积极防控审计风险
《审计准则》第九十一条规定“在审计事项包含的项目数量较多，需要对审计事项某一方面的总体特征作出结论时，审计人员可以进行审计抽样。”审计抽样不同于审计人员简单的凭经验抽查，作为一种审计方法，需运用统计原理，并严格按规定的程序和抽样方法的要求实施，是对审计对象基于科学手段的筛选。对使用单位比较多的专项资金进行审计调查，往往存在如何选取调查对象的问题，应用科学手段开展调查，降低了人为因素的干扰，其得出的结果更具说服力，更经得起检验，也能更好地防控审计风险。《现场审计实施系统》中有比较好的审计抽样工具，熟练使用对专项审计调查很有帮助。
（五）加大阳光审计力度，借助社会力量监督
适当的审计公开信息既尊重了群众的知情权，能接受社会各界监督，也可起到警示违法违规的人员，同时宣传教育广大干部群众的作用。随着《政府信息公开条例》的实施、《中华人民共和国审计法实施条例》取消了对审计机关公布审计结果的审计事项范围的限制，审计工作将越来越公开透明。但另一方面，审计借助社会监督力量还很不够，《国家审计准则》第九十二条规定“审计人员进行专项审计调查，可以使用检查、观察、询问……等方法及其以外的其他方法。”在互联网被广泛应用的今天，审计机关完全可以尝试一些新的做法，例如，在网站上公开审计项目计划，设立项目举报电子邮箱，尝试设计调查问卷在网上收集情况等等。审计的信息来源再不仅仅局限在一个小小的账簿，闭目塞听已不能适应时代发展的要求。
（六）注重成果综合利用，促进效果最大化
专项审计调查与专业审计结合的一个重要方面就是成果的综合利用，将专项审计调查的成果及时录入专项资金项目库，作为相关部门预算执行审计、或其负责人经济责任审计等专业审计的重要内容加以充分利用，从制度是否存在缺陷、管理机制是否健全、政策法规是否完善等多角度分析，抓住产生问题的症结所在。特别是要加大专项资金审计调查的成果在相关管理部门负责人经济责任审计评价中所占的分量，促进各级领导干部树立科学的政绩观，增强法制观念和责任意识，更好地保证政令畅通，使专项审计调查的效果最大化。 （王川军）
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