关于经济责任审计问责的思考
王英伟 杜剑一 韩亚丹（辽宁省铁岭市审计局）
推进行政问责制建设既是深化行政管理体制改革的重要内容，也是建设服务型政府的必然要求。党的“十七大”报告明确提出，要“形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制”；刘家义审计长也指出，“国家审计按照法律的授权和适应经济环境变化的演进，最终必然要关注政府的责任”。因此，如何建立完善经济责任审计问责制度，是当前审计工作必须正视和抓紧研究的课题。本文仅就经济责任审计问责机制的有关问题作些粗浅探讨。
一、建立经责问责制度的重要意义
1.审计问责是政府问责的重要方式
问责制是法治国家追究公职人员责任的一种最基本、最常用的行政制度。政府问责制是对政府一切行为及其后果都必须和能够追究责任的制度，其本质在于对公共权力进行监督和责任追究，提高行政绩效，改进制度设计。作为政府专门监督部门的国家审计机关所实施的审计监督，与党内监督、人大监督、监察监督、司法监督、群众监督和舆论监督一起构成了政府问责的主体。审计监督的基本职能在于通过对政府部门和政府经济活动的监督检查，对其责任履行情况作出评价，对存在的不符合委托人要求的行为进行报告、纠正或制裁，同时提出改进的建议，由此来加强和改进政府管理。因此，审计问责是政府问责的重要组成部分，是用审计监督的手段实现政府问责的一种重要方式。
2.推行经责问责制度是形势所需
经济责任审计是伴随着我国政治、经济体制改革的不断深入而发展起来的一项审计制度，是从我国国情出发推行的一项强化干部管理和监督，从源头上预防和治理腐败的重要措施。经过十多年的积极探索，已经形成了初步完善的体系框架，并在加强干部监督管理，维护财经法纪，促进党风廉政建设，推动依法行政，提高领导干部自身素质，促进落实科学发展观等多个方面发挥了巨大的作用。但也必须清醒地认识到，尚有许多问题没有从根本上得到解决，在一定程度上制约着经济责任审计工作的发展，影响着其作用的发挥：一是审计注重对事忽视对人，导致屡查屡犯，甚至问题越来越多，使审计公信力大打折扣；二是审计部门与组织、纪委监察、人事等经济责任相关部门的协调机制还不够顺畅，特别是没有形成有效的共同防范机制，你审你的，我查我的；三是“先离后审、先升后审”或“边离边审”，致使许多应该处理的问题最终都无法处理处罚，造成责任失位；四是经济责任审计结果运用转化不够，特别是责任追究不到位，甚至流于形式、不了了之。究其原因，归根结底是问责机制薄弱，或缺乏、或不完善。因此，找准责任监督这个权力监督的最佳着力点，把握“一把手”这个权力监督的关键点，大力开展经济责任审计，强化经济监督手段的运用，加强对领导干部的个人问责，既是落实十七大精神、建立责任政府的具体措施，也是有效提升经济责任审计工作质量和水平的实际步骤，更是审计工作服务于政治体制改革、经济体制改革，推进依法治国、依法行政的具体体现。
3.经责问责应当成为审计问责的“开拓者”
当前审计问责机制处于刚刚起步阶段，实行全方位的审计问责还有许多困难，不可能一蹴而就，必须抓住经济责任审计独立性、针对性较强这一优势，首先建立和完善经济责任审计问责制度，逐步实现全面的审计问责。
二、科学界定问责情形
依据《审计法》的规定，领导干部任职期间对所在地区（部门、单位）财政财务收支和其他经济活动情况负责。据此，我们应当围绕领导干部履责情况，注重财政资金使用、重大项目资金走向、民生资金落实、政策制订及政府权力运行等情况进行问责。在这里，必须明确重点问责范围及必须问责情形，分清种类，避免交叉、杜绝遗漏，便于操作。具体可分为以下几个方面：
（一）财政财务收支责任方面
部门行政首长所负责单位有下列情形之一的，应对行政首长问责：财政、财务收支情况不真实；挪用、截留、挤占救灾资金、扶贫基金、社保基金；专项资金滞留闲置；预算编制资料不真实、不完整，提供虚假材料和数据，骗取财政预算资金；由于资金管理不善而造成重大经济损失；被审计单位的国有资产没有得到合理有效使用、未实现保值、增值等等。
（二）会计责任方面
地方政府和部门行政首长所负责单位的会计工作有下列情形之一的，应对行政首长问责：存在会计管理制度未建立健全，授意、指使、强令会计机构、会计人员伪造、编造会计凭证、会计账簿和其他会计资料，提供虚假财务会计报告，设置账外账或保留账外资金等情形的。
（三）管理、决策方面
地方政府和部门行政首长所负责单位的管理、决策方面有下列情形之一的，应对行政首长问责：内部控制制度有重大缺陷、管理不规范的；重大决策不经领导班子集体讨论，擅自决定，造成重大经济损失的；高风险对外投资（担保）；总体可行性研究有重大缺陷的；总体目标不明确或无考核标准；虚假立项、违规立项、违规招投标；建设未（按时）达到总体目标；使用（运营）未达到总体设计目标等等。
（四）财经法纪方面
行政首长在任期内执行国家方针政策方面、接受财经法纪的制约等方面存在以下情形的应对其进行问责：被审计单位存在资产、负债、损益不真实、不合规情况的；经营活动不合法；存在偷、漏、欠缴国家税款行为的；存在隐匿、截留、滥支乱用等违反财经法纪的问题的；擅自转让国家或集体财产，造成国有资产严重损失的；存在以权谋私、行贿受贿、弄虚作假、虚报经营成果、骗取荣誉、损失浪费严重等行为的。
此外，地方行政首长、部门行政首长、国有企业及国有控股企业领导存在的问责情形也不尽相同，不能同一而论，这些还需要我们以后不断的探索研究。
三、正确选择问责方式、及时启动问责程序
在经济责任问责工作中，必须做到信息来源畅通，程序启动及时，调查取证确凿，处理结果公正。
（一）问责信息来源的确定
审计机关是经济责任审计工作的具体实施机关，应当成为经责问责信息的提供主体之一，但不应该是唯一，问责信息来源应当更加宽泛。主要包括：政府法制工作政务督察、监察、审计、财政部门提出的行政首长经济问责建议；信访、行政效能（市民）投诉中心等部门受理并查实的举报和投诉；审计机关在领导干部经济责任审计中发现有问责情形的；新闻媒体曝光披露确有行政首长经济责任问责情形的及其他来源的问责信息。无论哪种渠道反馈的线索和信息，均应最终移送至监察部门，即监察部门负责收集、受理和核实行政首长有关违反问责情形的信息。
（二）问责方式的选择
问责决定机关对行政首长的问责可以根据调查核实认定的责任大小，情节轻重，后果严重程度等可采用以下方式问责：责令限期整改；诫勉谈话；责令作出书面检查；通报批评；责令公开道歉；责令辞职；建议免职。以上问责方式可以单独使用，也可以合并使用。
采用责令辞职和建议免职方式问责的，按照干部管理权限规定的程序办理。有问责情形的行政首长引咎辞职的，由组织和人事部门按照相关规定办理。被问责的行政首长涉嫌违反政纪，应当给予行政处分的，由监察机关依照有关规定程序处理；涉嫌违反党纪的，移送党的纪律检查机关处理；涉嫌犯罪的，移送司法机关处理。
（三）问责程序的启动
地方政府行政首长发现地方政府所属的各部门行政首长有以上问责情形或者依据其他途径获取的问责信息，可以提请地方政府常务会议启动问责程序。首先由监察部门向政府首长提交问责报告，如果被问责的行政首长有问责情形证据确凿不需调查核实的，可以决定追究责任的方式；如认为需要进一步调查核实的，可责成监察部门调查核实。对拟问责人进行调查结束后调查组应向地方政府行政首长提交书面调查报告，内容应当包括问责情形的具体事实、基本结论和是否问责的具体建议。地方政府首长及政府常务会议根据调查报告决定是否追究责任及追究责任的方式，从而做出问责决定，同时将问责决定归入被问责行政首长本人档案。拟被问责人在问责期间可以就问责的事项进行陈述和申辩。
四、问责种类的适用
根据调查认定的责任、情节、后果，可以将行政首长经济责任问责分为一般过错问责、严重过错问责和特别严重过错问责。
（一）一般过错问责
行政首长任职期间，在经济责任方面存在问题，情节较轻，损害后果较轻，造成损失较小，通过整改可以纠正的，可确定为一般过错问责。
（二）严重过错问责
行政首长任职期间，在执行有关法律、法规、政策中存在严重偏差，损害了单位、集体或公共利益，情节严重，造成严重损害后果，或者财政财务收支、财务管理和重大经济事项决策违规且造成损失较大，通过整改可以纠正或部分纠正的，应当确定为严重过错问责。
（三）特别严重过错问责
行政首长任职期间，对履行经济责任不负责任，对单位造成重大经济或严重经济责任过错，情节特别严重，造成特别严重后果，损失重大，无法挽回的，属特别严重过错问责。
（四）从轻或从重处理的情形
被问责人有积极配合调查或者有其他立功表现的、主动纠正错误、有效制止损害后果扩大等行为的应当从轻处理。相反，被问责人有故意导致经济责任问责情形发生的、拒绝纠正能够纠正的经济损害的、干扰、阻碍经济责任问责情形调查的、对反映问责的单位或个人、被调查的单位或个人打击报复等行为的应当从重处理。
（五）组织谈话的处理情形
对不适用前面提出的问责方式，但确实存在一定错误的，可采取组织谈话方式处理。笔者认为可以采取以下程序：首先根据问责信息，由监察部门办公会议提出被谈话人选，由经济责任审计工作领导小组确定被谈话人；然后由监察部门领导组织谈话，谈话中指出缺点不足、改进的要求。采取组织谈话方式，应当注意以下几个方面：一是有的问题需要被谈话人做出书面解释和证明；二是谈话记录应由监察部门备案；三是被谈话人要根据谈话内容形成整改意见报监察部门、组织部、审计部门；四是监察部门要根据谈话内容和要求及被谈话人制定的整改措施，定期检查落实情况。
五、问责决定的执行
问责决定的执行是问责制度落实的最后一个环节，应区别不同情况对待。
对决定采取限期整改方式问责的，被问责人应当将整改措施以书面形式报监察部门，监察部门负责检查被问责人制定的整改措施及限期整改情况，如整改措施不符合要求，监察部门有权提出处理意见，如被问责人仍未按要求执行，可采取追加其它问责方式进行问责。
对决定采取诫勉谈话方式问责的，由相关领导组织人员进行诫勉谈话。诫勉谈话应由两人以上进行，并做好谈话记录，经本人核对签字。
对决定采取责令做出书面检查方式问责的，被问责人应当将检查材料交监察部门，由监察部门审查后，报送地方政府领导。
对决定采取通报批评方式进行问责的，按照下达的问责决定书中的决定，由监察部门在适当的范围内进行通报。
对决定采取公开道歉方式问责的，按照下达的问责决定书中的决定，由监察部门监督在适当的场合和范围内公开道歉。
对决定采取责令辞职或免职方式问责的，由组织和人事部门按照相关规定办理。
对决定采取合并方式问责时，被问责人应当按照下达的问责决定书中的决定执行，执行情况由监察部门备案后，报送地方政府领导。
总之，经济责任审计本身就是政府问责的一种重要方式，而探索经责问责制度，是完善政府问责制度、深化经济责任审计的重要步骤。审计机关要在宪法和审计法赋予的职责范围内, 积极探索，大胆实践，推动经责问责制度建立与完善，以促进经济责任审计结果的全面转化落实，更好地发挥其在政府问责中的专业化监督作用。（王英伟 杜剑一 韩亚丹）
一、建立经责问责制度的重要意义
1.审计问责是政府问责的重要方式
问责制是法治国家追究公职人员责任的一种最基本、最常用的行政制度。政府问责制是对政府一切行为及其后果都必须和能够追究责任的制度，其本质在于对公共权力进行监督和责任追究，提高行政绩效，改进制度设计。作为政府专门监督部门的国家审计机关所实施的审计监督，与党内监督、人大监督、监察监督、司法监督、群众监督和舆论监督一起构成了政府问责的主体。审计监督的基本职能在于通过对政府部门和政府经济活动的监督检查，对其责任履行情况作出评价，对存在的不符合委托人要求的行为进行报告、纠正或制裁，同时提出改进的建议，由此来加强和改进政府管理。因此，审计问责是政府问责的重要组成部分，是用审计监督的手段实现政府问责的一种重要方式。
2.推行经责问责制度是形势所需
经济责任审计是伴随着我国政治、经济体制改革的不断深入而发展起来的一项审计制度，是从我国国情出发推行的一项强化干部管理和监督，从源头上预防和治理腐败的重要措施。经过十多年的积极探索，已经形成了初步完善的体系框架，并在加强干部监督管理，维护财经法纪，促进党风廉政建设，推动依法行政，提高领导干部自身素质，促进落实科学发展观等多个方面发挥了巨大的作用。但也必须清醒地认识到，尚有许多问题没有从根本上得到解决，在一定程度上制约着经济责任审计工作的发展，影响着其作用的发挥：一是审计注重对事忽视对人，导致屡查屡犯，甚至问题越来越多，使审计公信力大打折扣；二是审计部门与组织、纪委监察、人事等经济责任相关部门的协调机制还不够顺畅，特别是没有形成有效的共同防范机制，你审你的，我查我的；三是“先离后审、先升后审”或“边离边审”，致使许多应该处理的问题最终都无法处理处罚，造成责任失位；四是经济责任审计结果运用转化不够，特别是责任追究不到位，甚至流于形式、不了了之。究其原因，归根结底是问责机制薄弱，或缺乏、或不完善。因此，找准责任监督这个权力监督的最佳着力点，把握“一把手”这个权力监督的关键点，大力开展经济责任审计，强化经济监督手段的运用，加强对领导干部的个人问责，既是落实十七大精神、建立责任政府的具体措施，也是有效提升经济责任审计工作质量和水平的实际步骤，更是审计工作服务于政治体制改革、经济体制改革，推进依法治国、依法行政的具体体现。
3.经责问责应当成为审计问责的“开拓者”
当前审计问责机制处于刚刚起步阶段，实行全方位的审计问责还有许多困难，不可能一蹴而就，必须抓住经济责任审计独立性、针对性较强这一优势，首先建立和完善经济责任审计问责制度，逐步实现全面的审计问责。
二、科学界定问责情形
依据《审计法》的规定，领导干部任职期间对所在地区（部门、单位）财政财务收支和其他经济活动情况负责。据此，我们应当围绕领导干部履责情况，注重财政资金使用、重大项目资金走向、民生资金落实、政策制订及政府权力运行等情况进行问责。在这里，必须明确重点问责范围及必须问责情形，分清种类，避免交叉、杜绝遗漏，便于操作。具体可分为以下几个方面：
（一）财政财务收支责任方面
部门行政首长所负责单位有下列情形之一的，应对行政首长问责：财政、财务收支情况不真实；挪用、截留、挤占救灾资金、扶贫基金、社保基金；专项资金滞留闲置；预算编制资料不真实、不完整，提供虚假材料和数据，骗取财政预算资金；由于资金管理不善而造成重大经济损失；被审计单位的国有资产没有得到合理有效使用、未实现保值、增值等等。
（二）会计责任方面
地方政府和部门行政首长所负责单位的会计工作有下列情形之一的，应对行政首长问责：存在会计管理制度未建立健全，授意、指使、强令会计机构、会计人员伪造、编造会计凭证、会计账簿和其他会计资料，提供虚假财务会计报告，设置账外账或保留账外资金等情形的。
（三）管理、决策方面
地方政府和部门行政首长所负责单位的管理、决策方面有下列情形之一的，应对行政首长问责：内部控制制度有重大缺陷、管理不规范的；重大决策不经领导班子集体讨论，擅自决定，造成重大经济损失的；高风险对外投资（担保）；总体可行性研究有重大缺陷的；总体目标不明确或无考核标准；虚假立项、违规立项、违规招投标；建设未（按时）达到总体目标；使用（运营）未达到总体设计目标等等。
（四）财经法纪方面
行政首长在任期内执行国家方针政策方面、接受财经法纪的制约等方面存在以下情形的应对其进行问责：被审计单位存在资产、负债、损益不真实、不合规情况的；经营活动不合法；存在偷、漏、欠缴国家税款行为的；存在隐匿、截留、滥支乱用等违反财经法纪的问题的；擅自转让国家或集体财产，造成国有资产严重损失的；存在以权谋私、行贿受贿、弄虚作假、虚报经营成果、骗取荣誉、损失浪费严重等行为的。
此外，地方行政首长、部门行政首长、国有企业及国有控股企业领导存在的问责情形也不尽相同，不能同一而论，这些还需要我们以后不断的探索研究。
三、正确选择问责方式、及时启动问责程序
在经济责任问责工作中，必须做到信息来源畅通，程序启动及时，调查取证确凿，处理结果公正。
（一）问责信息来源的确定
审计机关是经济责任审计工作的具体实施机关，应当成为经责问责信息的提供主体之一，但不应该是唯一，问责信息来源应当更加宽泛。主要包括：政府法制工作政务督察、监察、审计、财政部门提出的行政首长经济问责建议；信访、行政效能（市民）投诉中心等部门受理并查实的举报和投诉；审计机关在领导干部经济责任审计中发现有问责情形的；新闻媒体曝光披露确有行政首长经济责任问责情形的及其他来源的问责信息。无论哪种渠道反馈的线索和信息，均应最终移送至监察部门，即监察部门负责收集、受理和核实行政首长有关违反问责情形的信息。
（二）问责方式的选择
问责决定机关对行政首长的问责可以根据调查核实认定的责任大小，情节轻重，后果严重程度等可采用以下方式问责：责令限期整改；诫勉谈话；责令作出书面检查；通报批评；责令公开道歉；责令辞职；建议免职。以上问责方式可以单独使用，也可以合并使用。
采用责令辞职和建议免职方式问责的，按照干部管理权限规定的程序办理。有问责情形的行政首长引咎辞职的，由组织和人事部门按照相关规定办理。被问责的行政首长涉嫌违反政纪，应当给予行政处分的，由监察机关依照有关规定程序处理；涉嫌违反党纪的，移送党的纪律检查机关处理；涉嫌犯罪的，移送司法机关处理。
（三）问责程序的启动
地方政府行政首长发现地方政府所属的各部门行政首长有以上问责情形或者依据其他途径获取的问责信息，可以提请地方政府常务会议启动问责程序。首先由监察部门向政府首长提交问责报告，如果被问责的行政首长有问责情形证据确凿不需调查核实的，可以决定追究责任的方式；如认为需要进一步调查核实的，可责成监察部门调查核实。对拟问责人进行调查结束后调查组应向地方政府行政首长提交书面调查报告，内容应当包括问责情形的具体事实、基本结论和是否问责的具体建议。地方政府首长及政府常务会议根据调查报告决定是否追究责任及追究责任的方式，从而做出问责决定，同时将问责决定归入被问责行政首长本人档案。拟被问责人在问责期间可以就问责的事项进行陈述和申辩。
四、问责种类的适用
根据调查认定的责任、情节、后果，可以将行政首长经济责任问责分为一般过错问责、严重过错问责和特别严重过错问责。
（一）一般过错问责
行政首长任职期间，在经济责任方面存在问题，情节较轻，损害后果较轻，造成损失较小，通过整改可以纠正的，可确定为一般过错问责。
（二）严重过错问责
行政首长任职期间，在执行有关法律、法规、政策中存在严重偏差，损害了单位、集体或公共利益，情节严重，造成严重损害后果，或者财政财务收支、财务管理和重大经济事项决策违规且造成损失较大，通过整改可以纠正或部分纠正的，应当确定为严重过错问责。
（三）特别严重过错问责
行政首长任职期间，对履行经济责任不负责任，对单位造成重大经济或严重经济责任过错，情节特别严重，造成特别严重后果，损失重大，无法挽回的，属特别严重过错问责。
（四）从轻或从重处理的情形
被问责人有积极配合调查或者有其他立功表现的、主动纠正错误、有效制止损害后果扩大等行为的应当从轻处理。相反，被问责人有故意导致经济责任问责情形发生的、拒绝纠正能够纠正的经济损害的、干扰、阻碍经济责任问责情形调查的、对反映问责的单位或个人、被调查的单位或个人打击报复等行为的应当从重处理。
（五）组织谈话的处理情形
对不适用前面提出的问责方式，但确实存在一定错误的，可采取组织谈话方式处理。笔者认为可以采取以下程序：首先根据问责信息，由监察部门办公会议提出被谈话人选，由经济责任审计工作领导小组确定被谈话人；然后由监察部门领导组织谈话，谈话中指出缺点不足、改进的要求。采取组织谈话方式，应当注意以下几个方面：一是有的问题需要被谈话人做出书面解释和证明；二是谈话记录应由监察部门备案；三是被谈话人要根据谈话内容形成整改意见报监察部门、组织部、审计部门；四是监察部门要根据谈话内容和要求及被谈话人制定的整改措施，定期检查落实情况。
五、问责决定的执行
问责决定的执行是问责制度落实的最后一个环节，应区别不同情况对待。
对决定采取限期整改方式问责的，被问责人应当将整改措施以书面形式报监察部门，监察部门负责检查被问责人制定的整改措施及限期整改情况，如整改措施不符合要求，监察部门有权提出处理意见，如被问责人仍未按要求执行，可采取追加其它问责方式进行问责。
对决定采取诫勉谈话方式问责的，由相关领导组织人员进行诫勉谈话。诫勉谈话应由两人以上进行，并做好谈话记录，经本人核对签字。
对决定采取责令做出书面检查方式问责的，被问责人应当将检查材料交监察部门，由监察部门审查后，报送地方政府领导。
对决定采取通报批评方式进行问责的，按照下达的问责决定书中的决定，由监察部门在适当的范围内进行通报。
对决定采取公开道歉方式问责的，按照下达的问责决定书中的决定，由监察部门监督在适当的场合和范围内公开道歉。
对决定采取责令辞职或免职方式问责的，由组织和人事部门按照相关规定办理。
对决定采取合并方式问责时，被问责人应当按照下达的问责决定书中的决定执行，执行情况由监察部门备案后，报送地方政府领导。
总之，经济责任审计本身就是政府问责的一种重要方式，而探索经责问责制度，是完善政府问责制度、深化经济责任审计的重要步骤。审计机关要在宪法和审计法赋予的职责范围内, 积极探索，大胆实践，推动经责问责制度建立与完善，以促进经济责任审计结果的全面转化落实，更好地发挥其在政府问责中的专业化监督作用。（王英伟 杜剑一 韩亚丹）
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