摘  要: 我国地方政府债务规模逐年增长，偿债风险也随之加剧。地方政府债务问题关系到国家的经济安全和社会稳定，审计作为国家经济社会的免疫系统，在防范地方政府债务风险、维护国家财政安全、保证经济可持续性发展方面必须发挥其应有的作用。本文就地方政府债务审计的作用做一粗浅的分析，笔者认为地方政府债务审计的作用主要体现在五个方面，即预警地方政府债务风险、揭示政府债务管理问题、提高债务资金使用效益、制约地方政府行政权力、促进债务管理机制完善。
    关键词:地方政府债务；审计；作用
    2010年6月23日，在第十一届全国人大常委会第十五次会议上，审计署详细披露了有关地方政府债务的审计调查数据以及地方政府债务管理的审计情况，使由来已久的地方政府债务问题再次成为各界关注和讨论的热点。根据我国目前的法律，地方政府不能在预算中列赤字，也不得发行地方政府债券，但事实上，地方政府债务是客观存在的，且随着地方经济社会的不断发展，地方政府债务规模呈逐年增长趋势，偿债风险也随之加剧。地方政府债务问题关系到国家的经济安全和社会稳定，审计作为国家经济社会的免疫系统，在防范地方政府债务风险、维护国家财政安全、保证经济可持续性发展方面必须发挥其应有的作用。笔者认为地方政府债务审计的作用主要体现在以下五个方面：
    一、强化监督检查，预警地方政府债务风险。
    根据“审计免疫系统论”，预防保护功能是审计的基本功能，审计部门通过审计监督，及时发现国家经济社会运行过程中存在的各种隐患，预防危害的发生，保护国民经济健康持续的发展。就地方政府债务而言，审计发挥的首要作用就是防范预警地方政府债务风险。
    目前，我国地方政府债务统一管理机制尚未形成，多头管理的局面导致地方政府无法对债务进行统筹规划，同时也加大了债务的统计难度，地方政府难以准确掌握债务的总体情况并及时预警债务风险。通过进行地方政府债务审计，可以获取较为全面而且真实的数据，彻底摸清地方政府债务的总体规模、债务结构、举债方式、资金投向等情况，并在此基础上，对地方政府偿债能力进行分析，客观评估偿债风险，及早地提出风险预警。比如2010年6月审计署披露了地方政府债务总体规模较大、融资平台公司债务占比较高、部分地方政府偿债压力较大等问题，引起了相关部门的重视。
    地方政府债务风险不可低估，要预防地方政府债务风险，审计部门还应进一步强化监督检查，对地方政府债务进行全面、连续、动态的审计，及时识别、评估、预警债务风险，从而促使地方政府牢固树立防范风险意识，及时采取措施化解旧债，在举借新债时，权衡地方经济社会发展的需要和地方财政的可承受能力，制定科学的政府债务举借规划或债务收支计划，做到审慎举债，严格控制债务规模，增强政府举债的可行性和安全性。
    二、严格查错纠弊，揭示政府债务管理问题。
    政府部门和金融监管机构是地方政府债务的主要监管部门，但出于自身利益驱动以及信息不对称等因素，两者均不可避免的存在监管缺位或监管失灵。审计部门作为第三方，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉，依照法律独立行使审计监督权。兼具独立性和强制性的审计监督能够更为客观和公正的行使审计监督职权，更为全面深入地反映和揭露地方政府债务管理中存在的问题，对重大违法犯罪问题予以严厉查处，从而对地方政府债务形成有效的监督。
    地方政府债务审计主要关注地方政府债务管理制度建立、资金使用及管理、政府融资平台管理等方面存在的问题。一是审查地方政府债务监管制度的建立和执行情况，看地方政府是否建立了归口管理制度，是否出台地方政府债务管理办法，是否建立了严格的审批程序，是否建立了财政预算管理约束机制，是否建立了政府债务报告制度，是否建立了政府性债务风险预警和风险控制机制，是否建立了偿债（还贷）准备金制度等；还要看相关部门在实际工作中是否按制定的制度、管理办法和各项规定执行。二是审查债务资金投向、使用及管理情况，看债务资金投向是否符合国家产业政策规定，是否按照核准用途使用，是否有截留、挤占、挪用，是否存在资金结余或闲置、使用效率低等情况；三是审查融资平台公司管理情况，看融资平台公司是否存在虚报注册资本、虚假出资、虚报收入等问题，是否存在资产负债率高、缺乏收入来源、利润率低等问题，是否存在虚假或不合法贷款等情况；四是审查贷款担保情况，看地方政府、人大或有关部门有无违规以承诺函、宽慰函等形式为企业（包括融资平台公司）提供贷款担保的情况。
    从近年审计的结果来看，我国地方政府债务管理还不够严格和规范，上述提到的问题均有涉及。审计部门揭露的地方政府债务管理中存在的问题，引起相关部门的重视，并促使其及时整改，进一步加强管理，较好的起到了防范地方政府债务风险的作用。
    三、注重绩效审计，提高债务资金使用效益。
    地方政府债务资金是地方建设的主要资金来源，在一定程度上缓解了地方政府投资需求与自身财力不足的矛盾。债务资金的使用范围相当广泛，涉及基础设施建设、农业、教育等方面，但债务就如同一把“双刃剑”，倘若使用的好，则会加快地方经济社会的发展，产生良好的经济效益、政治效益和社会效益；倘若使用不当，不仅不会带来效益，相反还会造成地方政府债台高筑，引发财政危机、金融危机，进而影响国家安全和社会稳定。
    为了提高债务资金的使用效益，审计部门开展地方政府债务绩效审计十分必要。地方政府债务绩效审计主要是从债务资金的支出投向入手，重点审查使用债务资金的项目，看项目建设是否符合地方经济社会发展需要，项目举债是否合理，债务资金的投向是否与最初举借债务的目的相一致，项目债务资金管理是否规范，是否存在举债资金与项目建设进程用款不配套而出现资金沉淀或逾期情况等。此外，还要对竣工项目的经济效益、社会效益、功能作用以及偿债能力等进行绩效评价。通过绩效审计，促进地方政府建立政府债务资金使用监督机制，避免地方政府债务的低效扩张，同时也促进地方政府加强对项目建设的监管，确保项目建设的质量，保证债务资金使用的安全性和有效性。
    四、融入经责审计，制约地方政府行政权力。
    目前，我国地方经济的发展、地方GDP的增长主要是靠投资需求的拉动，地方政府领导干部想要做出一定的政绩，仅依靠地方财力是远远不够的，必定会多方融资，但由于行政管理体制缺乏约束机制，地方政府领导干部可能存在短期化行为，导致债务规模难以得到控制。地方政府债务规模与地方政府领导干部的决策有着直接关系。地方政府领导干部任期内形成的债务、偿还的债务，以及对地方政府债务的管理，均反映了地方领导干部任期的执政理念和执政能力。因此，地方政府债务审计应作为地方政府领导干部经济责任审计的一个重要方面。
    在对地方政府债务进行审计时，摸清领导干部任期内债务规模，正确分析债务形成的原因，看领导干部是否负有领导责任；对于重大经济决策事项形成的债务，领导干部负有直接责任，要作为重点审计对象；通过审查地方政府偿债能力、债务资金使用效果，看领导干部是否重视地方政府债务管理；严厉查处违规举债、违规担保、截留挪用债务资金等问题，明确责任主体，依法追究相关责任人。通过审计监督，制约地方政府的行政权力，严格控制地方政府领导干部非理性的举债行为，同时促进地方政府领导干部高度重视债务风险，规范政府债务管理。
    五、提出审计建议，促进债务管理机制完善。
    审计在地方政府债务管理机制中的作用不仅体现在揭示、查处问题，还体现在审计后的工作，即分析总结、提出建议、转化成果。一是分析地方政府债务形成的主客观原因、地方政府融资模式的不足、地方政府债务管理机制的缺陷等，在分析的基础上总结归纳体制、机制方面存在的问题。二是向地方政府及相关部门提出审计建议，根据审计调查情况，有针对性的提出切实可行的审计建议，督促职能部门及时整改，研究制定政府债务管理的具体细则，促使地方政府完善机制、改进管理，规范地方政府的举债行为。三是通过对审计结果跟踪检查、实行结果落实反馈制度和审计回访制度，确保查出的问题得到整改，提出的合理化建议得到采纳，充分发挥审计的建设性作用。（蔡飞  ）
                       
    参考文献:
    [1]地方财政和地方政府性债务管理审计情况.中国审计.2010（14）
    [2] 李顺明、杨清源、蒋晓霞、劳雪峰. 加强地方政府债务管理的几点建议.中国财政.2010（9）
       
  

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