内容摘要：本文从如何建立财政审计大格局出发，总结了财政审计大格局的内涵和特点；从论述财政审计在发挥国家审计“免疫系统”功能方面的地位和作用方面阐述了构建财政审计大格局的必要性；结合多年的财政审计实践经验，就如何建立财政审计大格局提出了建议。
    关键词:财政审计  大格局
    构建财政审计大格局，是树立科学的审计理念，充分发挥审计保障国家经济社会运行的“免疫系统”功能，有效履行审计法律职责，是深化财政审计的必然选择。
    一、财政审计大格局的内涵及其特点
    从概念上讲，大格局是指某一事物全局性、总体性的架构和布局。财政审计大格局说是指国家审计在财政审计工作上形成的全局性、总体性的架构和布局。
    从财政审计大格局的内涵看，基本包括“软”“硬”两个方面。“软”的方面有：财政审计的理念、价值取向、目标导向、审计范围和内容等。“硬”的方面有：财政审计领导组织协调体制、实施机构、工作框架和运行保障机制、审计方式方法、审计成果处理、审计业绩考核等内容。
    与目前的财政审计现状比较，财政审计大格局有如下特点：
    一是财政审计要突出龙头地位。国家审计以财政审计为统领，以预算执行审计为主线，组织协调各种审计资源，依法履行国家审计监督财政收支的职责，通过预算执行审计“两个报告”，全面反映审计政府预算执行实际情况和效果。
    二是财政审计要有更高目标。财政审计大格局就是要把促进建立健全统一完整的财政体制作为财政审计的最高目标，把维护国家财政安全作为财政审计的第一要务。
    三是财政审计要覆盖所有政府资金。财政审计范围覆盖全部政府财政资金，包括一般财政收支、专项财政收支、全部债务收支、转移支付资金、基金收支、国有资本经营收支、非税收入与支出等。
    四是财政审计方式方法要灵活多样。围绕财政审计目标，灵活运用审计与审计调查相结合方式、跟踪审计与定期审计相结合方式、平行审计与联合审计相结合方式等。
    五是财政审计要统一配置审计资源。围绕预算执行审计这个重点，以财政审计机构为“龙头”，科学制定财政审计计划，统一整合其他审计资源共同参加，形成权责一致，执行顺畅的审计组织体制，充分发挥审计机关在财政审计上的整体效能。
    六是财政审计成果要进一步优化。通过预算执行审计“两个报告”，为党和政府的宏观决策提出有情况、有分析、可操作的审计意见和建议，努力从体制、机制、制度层面解决问题。
    二、构建财政审计大格局是深化财政审计的必由之路
    （一）现行财政审计制约了“免疫系统”功能的发挥。
    目前的财政审计，在审计内容上，局限于预算内、预算外的财政收支和财政账目上体现的债务，而未对政府的公权力归集并且使用或者承担责任的资金进行全面的审计。相当一部分由政府公权力筹措、使用或者承担风险和责任的资金并未纳入审计范围，无法全面看清政府公权力归集、筹措、使用的资金及承担的责任和风险。在审计评价方面，局限于对预算内、预算外资金收支真实性、合法性与效益性进行评价，或者对部分专项资金的安全性进行评价，而对由政府归集、筹措、使用、支配、承担责任或者风险的全部资金的现状、格局、一定时期的变化趋势、可预期内的发展情况和风险等宏观状况未进行分析和评价，导致对政府资金运作的全过程及其效益性、风险性无法进行全面的、客观的评价，限制了财政审计在审计内容上的深度和广度，在审计评价上的宏观性和权威性。
    （二）构建财政审计大格局是审计工作报告的需要。
    每年“两会”期间，财政工作报告主要从支出科目来介绍财政资金支出情况，而审计工作报告主要按部门来反映财政资金存在的问题和建议等。两个报告口径不一致，使得各级报告使用者和监督者难以全面了解财政资金总体使用情况和存在的问题。全国人大、国务院近年来要求改变现行的审计报告模式，希望从支出科目来反映财政资金管理使用情况，便于与财政部门报告中各科目资金支出情况进行比对。因此，改变现行的组织方式，调整审计工作重点，按预算科目审查财政资金预算分配、管理和使用情况己成为审计机关势在必行的任务。
    （三）构建财政审计大格局是提升财政审计水平的需要。
    现行财政审计，都由各业务司根据职责划分分别组织实施，没有有效整合，缺乏对审计取得的信息的有效整合和综合分析。在构建财政审计大格局的形势下，审计任务的艰巨与人力物力等资源相对短缺的矛盾，也需要从审计全系统角度整 合资源、统一组织，将不同的审计项目或类型实行有效结合，深化体制改革、完善转移支付、提高财政绩效水平，更好地发挥审计的“免疫系统”功能。
    三、财政审计大格局对审计组织管理的新要求
    作为一种新的审计组织模式，财政审计大格局希望通过审计机关内部审计资源的整合，以求在规定的时期内，能最大效能地实现审计目标，提升审计成果。这种资源整合，不仅有审计对象的配置，还有审计力量的配置，不仅前期的审计计划安排，还有审计后期的成果提升。因此，对审计组织管理提出了新的更高要求：
    一是审计人员要求“复合型”。财政审计大格局与传统财政审计有着诸多不同，需要审计人员深化认识，更新观念，以更好地适应和驾驭这种新的审计模式。另外，财政审计大格局需要不同专业司局围绕财政审计的大目标协同作战，对审计人员的知识和能力提出了新的更高的要求，即更加需要“复合型”审计人才和“复合型”审计团队。
    二是审计计划要求“目的性”。审计计划是审计管理的基础。财政审计大格局下的审计组织管理的重点首先应该放到科学的审计计划上来。增强计划的目的性，紧密围绕“抓什么问题，提什么建议，从而在哪些方面安排”，要加强调查研究，做到计划的科学合理；要通盘考虑，加强各个项目之间的内在联系。
    三是组织模式要求“一体化”。财政审计大格局涉及多个部门和领域。因此，要克服审计机关内部的专业分割和机构壁垒，实现资源的有效整合。要建立强有力的财政审计大格局协调领导小组，统一调配审计力量，并适当整合地方审计机关的力量。通过资源整合，协同作战，有效实现审计的目标。
    四是成果利用要求“高端化”。要充分发挥审计的“免疫系统”功能，发挥审计的建设性作用，必须提升审计成果的层次和水平。如果审计最终产品——审计报告和审计信息，只是会计数据的确认和罗列，不能有效整合和综合分析，不能深度“挖掘”和充分利用，也就不能为党委政府的科学决策和公共财政制度的建立提供审计支持，审计的建设性作用必将弱化。因此，财政审计大格局的最终目的是审计成果的提升。审计人员和审计机关要摆脱个案思维，善于对宏观问题进行会诊，善于开大药方。
    三、 对完善财政审计大格局的几点建议
    为全面贯彻落实刘审计长提出的“整合资源，统一组织，科学管理，构建国家财政审计大格局”的战略要求，审计机关和审计人员要深化认识，进一步完善审计计划、强化审计组织、提升审计成果，尽快建立起适应财政审计大格局需要的新型审计组织管理模式。
    （一）以两个“报告”为出发点，进一步完善审计计划管理。
    审计长代表国务院向全国人大常委会所作的两个“报告”，是实施大格局财政审计的出发点，也是最终成果。因此，应当在制定审计计划之前，应首先确定两个“报告”的基本框架和重点内容，然后再根据两个“报告”的要求制定审计计划。即先敲定菜谱再去买菜，而不是现在先买成什么菜，再依菜做成宴席。也就是说敲定“菜谱”最为关键。一是要加强与人大、政府、财政、发改委等部门的联系沟通，依据政府要求，关注人大需求，听取民众诉求。两个“报告”既要体现现实性，也要有前瞻性，既要有报告总目标，也要有各组成项目的分解目标，既要全面评价，又要加强对重点事项、重点资金、重点领域、重点部门的审计力度。二是完善计划编制程序。审计机关内部各业务部门和计划管理部门应加强调查研究，在充分掌握计划期内可用审计资源数量和质量的基础上，突出对重点领域、重点部门、重点资金的审计，统筹安排审计项目。加强对审计项目计划的科学论证。
    （二）制定统一的审计工作方案。2009年中央预算执行审计暴露出的一个最大问题就是总体方案和各业务司制定的项目方案“面和心不和”，各专项方案无法满足总体方案的要求，存在“各自为政”现象，另外，各专项方案由于事先没进行试审，存存不切实实际的情况。因此，大格局财政审计应制定统一的工作方案，制定方案前对涉及的审计事项进行试审。
    （三）设立组织机构，强化对项目实施的组织管理，做好审计资源的整合和优化配置。重点做好审计计划、审计项目、审计人员和审计信息资源的整合和配置，做到统一部署，统一项目安排，统一人员调度，统一信息反馈，真正做到财政审计一盘棋。对重点审计项目可引入竞争机制，实行审计机关内部招标。
    （四）统一成果利用。目前审计署对特派办的审计成果考核中，一个重要的内容是审计信息。可以说审计信息就是一个所有审计行为的“指挥棒”。之所以特派办各业务处在审计实施中主要依据各专项审计工作方案，其主要原因是审计信息是由对口业务司负责编辑的， 各审计组认为只要满足了各业务司的要求，就算完成审计任务了，至于说是否满足两个“报告”的要求，那是财政司的事。因此，要改变现在的做法，就得统一成果利用。审计署财政审计协调领导小组应设立政策研究组，专门负责宏观财政政策研究和编缉审计信息，其组成人员从涉及审计项目的各业务司调配。
    （五）改进和完善审计机构内部现行的考核办法。
    在大格局的统一目标下，需要的是联动配合，群策群力的团队作战，因此，必须改进现行考核方法，完善与制定科学、合理、有效的大格局考核体系。在改进原考核指挥棒下，重得分点、轻整体面，重信息采用、轻报告质量，重问题查处、轻建议评价等现象。两个“报告”是大格局的主产品，其优良率直接反映大格局的质量。要以项目实施、审计报告为主体进行考核。同时，为了鼓励项目实施部门之间的协同作战，从有利于调动各参审单位或部门的积极性出发设置考核办法，增强责任意识，有效促进项目的资源整合。（王彦清）
    参考文献:
    王小霞，推行“大格局”  开创财政审计新局面，中国审计报，第1563期
    项文卫，关于构建财政审计大格局的思考，中国审计报，第1553期
    

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