建设项目跟踪审计的关键控制点应涵盖审计全过程
韩和庆(浙江省杭州市萧山区审计局)
【发布时间:2011年03月17日】
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    《中华人民共和国国家审计准则》(审计署令第8号),对采用跟踪审计方式实施的审计项目,在年度审计项目计划确定、审计通知书内容、发现问题的处理和出具审计报告等关键控制点作了基本的规范性规定。而具体应当设置哪些控制点、如何设置关键控制点,目前还没有一个可套用的固定模式,各级审计机关尚处在实践、探索阶段。
    跟踪审计的审计行为贯穿建设项目的全过程,包括项目可行性研究、项目决策、投资概(预)算、设计、招投标、施工及竣工结算等。与一般的工程竣工决算审计相比,跟踪审计有更宽广的审计内容,给审计机关、审计人员带来了更高的审计风险。如何设置跟踪审计的关键控制点,将审计风险降低至可接受的程度,是广大审计人员积极讨论、重点探索的热点问题。近两年来,本人通过主审或参与对概算投资801600万元的杭州国际博览中心建设项目、概算投资175349万元的安居房建设工程和概算投资7500万元的支援四川灾后恢复重建等5个重大建设项目的跟踪审计工作,认为跟踪审计的关键控制点,应涵盖跟踪审计整个过程的各个阶段,以有效降低审计风险,提高审计项目质量。
    一、审计准备过程关键控制点的设置
    1.进行可行性研究,对项目选择实行控制。一些审计机关一般选择一些投资额大、建设周期长的建设项目实施跟踪审计。在可行性研究方面不够充分,跟踪审计项目的选择确定不够慎重,导致在实施过程中碰到了较多的困难。审计机关应在充分调查研究、进行有效评估的基础上,按照量力而行、积极稳妥的原则,慎重选择跟踪审计项目、适当控制审计项目数量。
    2.选择合适的主审人员,对审计组组成人员进行控制。目前基层审计机关能适应大型工程复杂的施工工艺的人员并不多,认知众多新技术新材料的审计人员更是凤毛麟角。因而审计机关不可避免地需要外聘专业技术人员协助审计机关工作。审计部门应当选派有从事审计业务相适应的专业知识、职业能力和工作经验的审计机关工作人员担任审计组长或项目主审;同时对拟聘用的协审人员进行评估,选择有过硬政治素质、良好职业道德、高超专业技术水平的协审人员加入审计组。对审计组组成人员的控制,是跟踪审计成功与否的最重要的控制点。
    3.严格审计实施方案审批程序,对实施方案的质量实施控制。8号令中“采取跟踪审计方式实施审计的,审计实施方案应当对整个跟踪审计工作作出统筹安排”的规定,给跟踪审计的实施方案提出了明确和严格的要求。跟踪审计具有实施周期长的特点,对整个跟踪审计工作作出统筹安排绝非易事。审计机关应根据审计组调查了解取得的建设项目类别、规模、工期、工艺复杂程度以及建设单位内部控制制度、现场管理班子政治素质和专业技术水平等情况,召开专题审计业务会议,对审计组编制的实施方案中的审计目标、范围、重点和项目组织实施方法、步骤等进行讨论和审查,促使实施方案切实可行。
    二、审计实施过程的关键控制点设置
    1.跟踪建设项目设计方案的经济合理性,对项目规模、档次进行控制,从源头上控制工程造价。有一些建设工程的设计方案,设计单位较多地存在重技术轻经济的问题,只求安全保险,“肥梁、胖柱、深基础”现象大量存在;设计人员少动脑筋、多放钢筋的为数不少;建设单位只要工程档次、不管造价的想法造成的损失浪费严重。作为审计机关和审计人员,应把对设计方案的审核作为控制造价的第一控制点,以达到事半功倍的目的。
    2.跟踪工程量清单(招标控制价),对清单编审过程实行控制。一般情况下,工程量清单由业主或相关管理部门委托的中介代理机构进行一编一审。从审计实践看,一些审核单位往往只对从编制单位拷贝的清单进行复核,质量不高。笔者认为,实行全程跟踪审计的项目,审计组应当在招投标代理机构编制工程量清单的同时,独立编制工程量清单,然后与招投标代理机构编制的工程量清单进行会审核对,也就是实行“二编一审”,以提高工程量清单的准确度。
    3.跟踪招标文件、施工合同的合法、合规性。根据招标投标法及其相关规定,达到一定条件的投资项目必须实行招标投标。要通过招标文件的审计,对招标条件、招标方式、招标程序等方面进行控制。从控制造价的角度发出,首先要加强合同签订的审计。审计施工合同的签订过程是否完整、手续是否齐全;合同是否以招标文件和投标书为依据,合同的内容是否与招标文件和投标书相一致,要防止签订“阴阳合同”;合同的基本内容是否完整、规范,合同条款是否符合经济法规等国家规定要求,合同中责任和奖罚是否明确。其次,要审计合同外价款的结算的条款是否清楚,防止竣工决算争吵不休、扯皮不下的问题发生。
    4.跟踪变更的合理、合规、必要性,对工程设计变更、施工现场签证的及时、完整、真实性进行控制。从审计实践看,在工程招投标过程中,施工单位往往采用故意压低报价等手段,以图中标,到工程施工阶段则千方百计提出变更,以达到挽回“损失”的目的。如果审计监督不到位,往往容易造成造价失控。因此,审计组应设置对变更实施审核检查的控制点,必须参与重大设计变更的审查,对特别重大隐蔽工程的签证进行现场实地查看,防止高估冒算,虚增工程造价。各种联系单、签证单应做到“一项一签、一事一签、先签后做、随做随签、工完签完”。
    5.跟踪监理履职情况,对监理工作质量实施控制。业主单位花钱聘请的监理机构及其监理工程师,理应为业主单位提供保证工程质量、控制工程造价的服务。但一些监理人员在工作过程中却“站错队伍”,成了施工单位的“帮手”。在跟踪审计过程中,审计组应检查监理履职情况,可以从三个方面对监理工作实施控制。一是采用指纹签到和现场抽查等形式,对监理工程师到岗情况实施控制;二是通过检查监理日记等形式,对监理履职情况实施控制;三是对监理工程师签具的联系单等进行抽查复核,对监理的工作质量实施控制。
    三、报告过程的关键控制点设置
    8号令对审计报告编审已有明确、详细的规定。目前,地方审计机关对采取跟踪审计方式实施审计的项目,报告的类型大致有三种形式:第一种是对某一事项或某一节点出具跟踪审计审核意见书(意见表)、对审计内容作出结论,提出意见建议。这种形式与8号令中“采取跟踪审计方式实施审计的,审计组在跟踪审计过程中发现的问题,应当以审计机关的名义及时向被审计单位通报,并要求其整改”的规定基本一致;第二种是在某一阶段(一般在每年末)出具阶段性跟踪审计报告。这种形式的报告,通过对跟踪审计过程中已出具的审核意见书(意见表)的汇总,反映审计成果,对审计项目作出评价,并报告审计意见的执行情况。笔者认为这种报告有其存在的必要性。一是有利于被审单位上级部门掌握了解情况,促进整改落实。二是有利于当地政府或相关管理部门对报告中提出的体制、机制性问题进行及时整改完善;第三种是实施工作全部结束后,出具跟踪审计综合报告。这种形式的报告等同于8号令规定的“实施工作全部结束后,应当以审计机关的名义出具审计报告”。
    无论何种报告形式,均应在以下5方面进行重点控制:
    1.审计证据是否适当和充分;
    2.审计发现的重要问题是否在审计报告中反映;
    3.适用法律法规和标准是否适当;
    4.评价、定性、处理处罚意见是否恰当;
    5.跟踪审计过程中提出的意见和建议是否得到落实及整改。
    
    (韩和庆)
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