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对构建财政审计大格局的思考
章清阳(四川省渠县审计局)
 
【时间:2011年03月08日】 字号: 【大】 【中】 【小】
    
    
    温家宝总理在十一届全国人大二次会议《政府工作报告》中指出:“财政资金运用到哪里,审计就跟进到哪里。” 新修订的《中华人民共和国审计法实施条例》规定对财政资金运用实行跟踪审计。实施跟踪审计,构建财政审计大格局是国家审计发展的本质内在要求,是财政审计发展的必然趋势,是贯彻落实科学发展观的必然要求。只有实施跟踪审计,构建财政审计大格局,才能切实履行好审计监督职责,才能更好地发挥服务经济的作用,才能更好地发挥其作为国家经济健康运行“免疫系统”的功能。
    一、理解财政审计大格局的内涵本质 
        构建财政审计大格局是以财政资金审计为内容,以财政管理审计为核心,以政府预算为纽带,统筹审计资源,有效整合审计计划,有机结合不同类型审计项目,从宏观性、建设性、整体性层次整合审计信息的财政审计工作体系。从而达到刘家义审计长提出的“维护财政安全、防范财政风险、促进财政改革、规范财政管理、揭露突出问题、提出改进建议”的财政审计目标。
        传统的财政审计主要对预算内财政资金、预算外财政资金和财政账目中体现的债务进行审计。而财政审计大格局是以国家财政为着眼点,涵盖财税、行政事业、环保、社保、金融、企业等一切财政资金,包括预算资金的筹集、分配、管理、使用等各个环节,是对所有预算收支单位财政状况的总体掌握。通过审计计划的科学管理,审计项目的科学实施,审计信息的科学分析,审计建议的科学提出,全面反映国家财政资金的真实性、合法性和效益性,形成全国审计“一盘棋”的工作格局,彻底改变传统财政审计难以跟踪国家财政资金运作的全过程、难以真实反映国家财政资金使用过程存在的风险和隐患、难以客观评价国家财政资金使用的整体效益和全局效益的现状。
    构建财政审计大格局,不是审计项目的简单叠加,而是通过合理分工、统筹协调,按照“审计计划统一、审计方案统一、实施时间统一、组织方式统一、处理标准统一、社会公告统一”六个统一的要求,对现有审计力量进行整合、进行优化配置,使各个局部审计项目有机地形成一个整体,避免交叉审计和重复审计,实现整体功能大于各个部分功能之和。这就要求每位审计工作者不仅是一名合格的审计人员,还应是一名优秀的政策制度研究者,在工作中坚持“解决思想、实事求是”,用开拓意识、创新意识引领审计项目实施的全过程,不断地研究、解决各种新问题,创新思维,创活模式,不断地总结财政审计大格局工作中积累的经验和方法,实现审计经验到审计知识、审计知识到审计智慧的飞跃。
        二、扩大财政审计大格局的“覆盖面”
    在财政审计大格局下,财政审计要有新起点、新思维、新内容。创新财政审计内容就是要扩大覆盖面,立体拓展财政审计内容,对财政资金进行全方位、全过程、多层次、宽领域的全面监督。
        公共财政体制下财政预算正发生深刻变革,审计机关要主动适应新情况,发现新问题,把预算执行审计作为构建财政审计大格局的基础工作和永恒的主题来抓,推动财政的精细化管理,财政审计要顺应公共财政改革的方向理清工作思路,按公共财政框架扩大财政审计的空间,把每笔财政资金当成一个个细胞纳入审计视野进行扫描,把全部财政资金作为一个系统进行整体免疫,围绕公共财政框架开展预算执行审计,实现财政审计内容的全面覆盖。  
    (一)对预算编制情况进行审计,以增强财政分配的科学性。主要关注部门预算编制是否细化、定额是否合理、预算分配是否公平,对部门预算编制的真实性、合理性、科学性、公正性进行解剖,督促财政部门强化预算约束。
     (二)对预算执行情况进行审计,以提高财政预算的严肃性。要加强对财政收入的审计监督,关注税收体制运行情况,对重点行业和纳税情况的检查、抽查的力度要加大;关注政府非税收入管理,看是否纳入预算管理,有无自定项目、扩大标准、违规收费等问题。在支出预算方面,要关注各项支出是否严格按财政预算和计划执行,从预算内外支出、基本支出、项目支出三大类的支出结构看财政分配的效率如何,从社会公益事业、社会保障、新农村建设、基础设施等方面的投入比例看财政资金是否有“越位”和“缺位”问题。
     (三)对财政转移支付情况进行审计,以促进财政分配的均衡性。主要是关注转移支付政策是否执行到位、资金的分配是否规范和透明、转移支付的投向是否优化,揭露和纠正财政转移支付资金分配中标准不统一、随意性大等问题。
     (四)是对财政四项改革的运行情况进行审计,以提示财政资金的安全性。要从财政部门内控机制的建立、运行、管理等方面入手,对四项改革内控系统的健全性、有效性进行测试和评价。
    三、拉伸财政审计大格局的“纵深线”
    从近几年的审计实践看,财政管理体制不完善、内控制度不健全、执行政策不到位、资金决策失误、损失浪费严重等问题表现得比较突出,这些问题都是由于财政管理体制中一些问题长期未得到解决、财政运行效率不高引起的。因此审计机关应及时调整审计目标,理清审计新思维,在对财政资金审计“全覆盖”的基础上拉伸几条确保财政审计质量的“保障线”,采用跟踪审计方式和效益审计方法,把财政审计内容纵向延伸和深度拓展,努力在更高层次上发挥审计监督的作用。
    对财政审计实施跟踪和绩效审计必须关注财政审计的深层内容,审计思路要从真实合法性审计向求绩问效转变;审计视野要从解决微观层面的问题向研究宏观层面的问题转变;审计关口要从某一时点向跟踪资金决策、使用、管理全过程转变,全面分析评价财政运行情况,揭露管理和绩效中存在的问题,提出改进的意见和建议。
    (一)“财政资金运行”跟踪绩效审计。要在预算执行审计的基础上加大对财政资金的实时跟踪和全程监控力度,关注部门预算、国库集中支付、收支两条线、政府采购各项改革的效果,揭示影响改革进程的阻力和障碍;关注财政预算的完整性、科学性、公开性;关注财政支出安排是否与地方的经济发展水平相适应,支出结构是否有效解决了“越位”与“缺位”的矛盾;关注预算编制是否注重了财政公共支出的结构调整和优化。主要分析地方收入结构合理性、地方政府财权和事权匹配程度、地方财力与国家转移支付量的对称状况、财政供给能力大小等绩效指标,就如何提高财政运行质量和绩效提出针对性建议。
    (二)“政府投资项目”跟踪绩效审计。审计机关对政府投资项目的跟踪审计要从投资决策开始,审计内容要涵盖工程建设前期准备、实施、竣工环节,即设计、招标、合同、设备材料采购、施工过程、变更签证到竣工决算等,摸清项目决策、实施和运行情况,对项目投资决策的经济性、效率性、效果性及公益性等进行综合评价,促进投资体制的完善和投资效益的提高。按照“事前介入、事中跟进、事全监督”的要求,将审计关口拉伸到全过程进行跟踪审计。要关注项目的建设进度、投资效益、工程质量,高度重视资金浪费、管理失职、虚报冒领、权钱交易等腐败现象和违法违纪行为。  
     (三)“行政公权与经济责任”绩效审计。地方主要党政领导和职权部门负责人掌管着重要的行政资源和经济资源,党政机关的行政成本和行政效能已成为全社会关注的热点。因此经济责任绩效审计理应成为财政审计的重要内容。要对经济责任被审计单位内控制度及权力监督制约机制进行测试,将行政问责制度和绩效评估制度相结合,对权力人在政策执行、资金使用、压缩行政成本、资源利用、行政效能、经济责任等方面进行定量定性分析,评价和衡量其科学履职、依法履责、权力运行效果,促使党政领导关注行政成本、谋划行政绩效、提升行政成果,以推进廉洁从政和依法行政,降低行政成本。
     (四)“民生保障生命线”项目跟踪审计。财政审计要突出民生的思路,走好和谐审计之路。审计机关要把党政领导重视的、全社会关注的、群众反映多的、与民生联系紧的资金作为审计监督的重点。树立民本审计理念,加强对教育、医疗、社会保障、就业等民生资金的审计,关注新农村建设,加强对支农、扶贫、救灾救济、水利、耕地补偿等涉农资金的审计监督。要关注民生政策落实情况,重点揭露和纠正惠农资金使用中存在的挤占挪用、截留坐支、损失浪费等影响资金管理的问题,以加强和完善百姓生命保障线资金的管理为目的,以促进全面、协调、可持续发展为主题,在更高的层次上发挥审计监督作用。
      四、找准构建财政大格局的“着力点”
    在财政审计的“覆盖面”与“纵深线”的网状相交处找到财政审计的“着力点”,把它作为构建财政审计大格局的着力点和突破口,重点免疫,从细微之处入手突出财政审计的质量亮点和功底,强化财政审计的细节管理。
    (一)着力财政内控制度的审计。内控制度的健全可以为财政资金的运行提供安全保障,防范财政资金管理中的风险。财政审计要站在发挥审计保障经济健康运行的角度着力财政管理的内控制度体系的审计。对财政部门内控制度的健全性、安全性、有效性、公开性进行测试、分析、研究,找出存在的问题和不足,对财政运行质量和风险进行评估,对薄弱环节提出改进和加强的措施及建议。
    (二)着力行政成本与绩效审计。行政成本和行政效能已成为社会关注的热点问题,特别是公款吃喝、公款旅游、违规购用公车、收送礼品礼金“三公一金”问题更是多年来影响政府形象的老大难问题。出现这些问题的原因在于财政预算刚性不足,缺乏强有力的约束机制和问责制度。财政审计时要从促进预算单位公用经费管理规范化、制度化、科学化出发,积极探索降低行政成本的作法,建立降低行政成本的绩效考核评价体系,对行政成本跟踪问效和绩效考核。完善党政机关公务费、接待费等定额标准,促使财政部门预算指标“细化”、预算核定“硬化”、年度决算“刚性”化。
    (三)着力财政安全和政府债务风险审计。目前部分地方政府尚有大量财政资金在体制外循环,如国有资本经营收益、行政事业单位国有资产经营收益等长期游离在财政监督之外,国有资产的营运及融资平台缺少监管,要通过财政审计将其纳入预算管理,确保经营收益安全和有效使用。摸清地方政府债务规模、结构、负债水平、偿债能力,对财政风险进行评估。
     (四)着力政府采购资金的审计。政府采购是财政四项改革争议较大的内容,《政府采购法》实施六年以来,政府采购政策在地方运行效果怎样?当前政府采购工作中存在着哪些亟待解决的问题?这些都是财政审计时应作深入细致解剖的问题。要审查财政部门采购预算编制和采购计划编制的完整性、合法性,看财政部门在政府采购监督管理中是否不履职不作为、集中采购执行机构是否按法定程序组织采购,审查政府采购的公开、公平、公正、节约的原则执行情况看采购质量和效率如何,着力研究财政部门应如何完善政府采购的监管,提高政府采购的社会公信力,不断扩大财政审计的社会影响,提高财政审计的社会效益。(章清阳)
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