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浅谈县级政府债务审计
肖胜国(湖北省阳新县审计局)
 
【时间:2011年03月07日】 字号: 【大】 【中】 【小】
    
     近年来,许多地方政府为加快地方经济建设发展,特别是为加快基础设施建设和城区改造步伐,以及大力招商引资,为筑巢引凤加大工业园区基础设施开发力度,大力拓宽融资渠道,政府负债规模迅速扩大,一方面为地方建设提供了重要的资金支持,使有限的地方财力与城市基础设施建设的高额投资需求之间的矛盾有所缓解;另一方面由于负债管理不够规范,甚至存在一定的违法违规问题,有可能给地方经济发展带来一定的损害,尤其给财政安全带来一定的风险。政府负债是一个比较复杂的问题,各项规范性法规、制度还在制定完善之中,应做到具体情况具体分析。近年来,审计部门把政府债务纳入了审计视野,一方面在现有条件下,注重点面结合,把政府负债专项审计及审计调查与领导干部经济责任审计、同级审、财政决算审计、国有投融资机构和国家建设项目审计等有机结合起来;另一方面积极探索政府负债的事前、事中审计方法,逐步尝试由单一负债项目绩效审计到政府负债总体绩效审计,促进政府及有关部门健全负债管理,规避负债风险,形成融资,投资和偿还债务为一体的良性机制,充分发挥审计“免疫系统”的建设性作用。
    下面笔者结合近年来的审计工作实践,就当前地方政府特别是县级政府如何开展债务审计或审计调查提出一些粗浅的看法:
    (一)在政府债务审计调查目标和内容上,要做到“六个围绕、六个关注”。
    一、围绕“完整性”目标,关注政府债务的结构和规模。弄清政府负债规模大小是建立防范负债风险机制的基础,因此它是审计中应首先关注的一个重要问题。县级地方政府负债主要有五种形式:一是地方政府利用政府信用直接向上级财政部门、金融机构借款形成的直接债务;二是专门成立的城投公司搭建的融资平台,由政府提供承诺或担保举借债务;三是利用政府政策性服务机构,如项目管理办公室等其他融资平台通过提供担保,土地抵押等为政府及有关部门但主要是企业进行融资,实际上由财政兜底偿还的债务;四是由政府分管领导挂帅的临时工程建设指挥部组织实施的城市基础设施项目,主要由施工单位垫资或财政预付,实际上由财政负责结算偿还的债务;五是县政府部门和机构、公用事业单位、以及下一级政府如乡镇政府举借的债务,实际上最终很可能由县政府财政负担的债务。目前政府客观上存在举债形式多样、债务管理分散,各自为政的问题,导致地方政府对债务总体规模,存在的风险往往缺乏全局的掌控。为此,政府债务审计的首要任务就是摸清政府总体规模,审计中不仅要关注账表资料,还要关注账表之外的与政府负债相关的其他资料的审阅,如有关协议,政府会议纪要等;既要关注财政部门关于政府负债的账务,又要审计调查城投公司,土地储备中心,经济开发区、建设局,项目办等同级政府部门往来中有无可能形成政府负债的相关内容;既要关注政府内债,又要关注政府外债及地方债券等,这样才能真正摸清政府负债的总体规模。
    二、围绕“相关性”目标,关注政府偿债责任的债务类型。对地方政府性债务的审计,主要是对地方政府负有偿还责任的债务进行审计。但为全面摸清地方政府可能承担的债务风险情况,同时也要对地方政府担保债务、其他相关债务进行审计。一是政府负有偿还责任的债务,是指政府(含政府部门和机构)、经费补助事业单位、公用事业单位、政府融资平台公司和其他相关单位举借,确定由财政资金偿还,政府负有直接偿债责任的债务。如政府在银行贷款债务中确定由财政资金偿还的债务,政府融资平台公司及有关政府部门和机构举借、拖欠或以回购等方式形成的债务中,确定由财政资金偿还的债务等。二是政府负有担保责任的债务,是指因政府(含政府部门和机构)提供直接或间接担保,当债务人无法偿还债务时,政府负有连带偿债责任的债务。如政府融资平台公司举借,确定以非财政资金偿还,且政府提供直接或间接担保的债务,政府(含政府部门和机构)举借,以非财政资金偿还的债务,视同政府担保债务。三是其他相关债务,是指政府融资平台公司、经费补助事业单位和公用事业单位为公益性项目举借,由非财政资金偿还,且政府(含政府部门和机构)未提供担保的债务(不含拖欠其他单位和个人的债务)。政府在法律上对该类债务不承担偿债责任,但当债务人出现债务危机时,政府可能需要承担救助责任。
    三、围绕“安全性”目标,关注政府债务的偿还能力。政府负债风险一旦形成并引发财政支付危机,将会危害地方经济发展,损害政府信用,因此在摸清政府债务规模的基础上,客观的评估负债风险很有必要。首先要关注债务规模是否适当,主要利用债务率(年末债务余额占当年综合可用财力的比率)、偿债率(当年偿还债务本息占当年综合可用财力的比率)等重要指标,对政府债务的规模及安全性进行动态监测和评估,分析政府负债规模及增长速度。其次要分析债务结构是否合理,主要分析债务的期限结构和利率结构。主要利用逾期债务率(年末逾期债务额占年末债务总余额的比重)、借新还旧偿债率(举借新债偿还债务本息额占当年债务还本付息总额的比重)等重要指标进行分析。债务有长中短期之分,要合理安排短期债务和中长期债务的比例,以保证到期如数还本付息,特别要关注是否存在债务集中到期情况,还有是否存在当年新增债务总量中借新还旧的续借贷款比重居高不下的情况等。再次要分析偿债资金来源是否有保障。一般情况下地方政府的偿债资金主要来源于可变现资产以及潜在收益,如土地出让收入,财政节余和不断的贷新还旧等,要测算偿债资金来源,要关注政府和财政部门对财政资金是否有充分的计划和安排,是否存在较大的缺口,偿债风险发生的可能性是否存在等等。
    四、围绕“效益性”目标,关注政府债务的使用情况。政府筹措负债资金进行经济建设是否取得好的成效,是最重要也是最关键的一个问题,审计必须高度重视负债项目资金的使用绩效。首先要关注资金运用的时效,即债务资金是否及时运用到相关的项目中,可以采用资金运用比率(当年政府负债资金的使用数额占当年新增负债的比例)分析;其次关注负债资金运用方向,政府性负债建设项目资金只能用于事关区域整体发展所急需建设,但暂时存在资金缺口的基础设施项目,而不得用于经常性支出和竞争性项目建设,主在分析城镇建设 、交通、工业园区等基础设施建设投入所占的比重;教育、环保及其他方面投入的比重等;再次要关注运用负债资金建设项目的效益,从总体来讲,是否有长期的战略眼光,比较投资项目转化为资产后的未来价值与投资成本的比较;是否积极采取跨越式发展,项目投资可以跳过先行者的必须经历的阶段,一步跨越到目前最好或者将来的水平上;是否可以弥补市场缺陷,从地方整体的社会福利着眼,比较社会效益和投资成本。从项目资金安排和使用的管理环节上,看政府项目投资决策是否科学、民主,建设项目设计是否优化、细化、是否加强了项目建设的前期管理和建设过程管理,内控制度是否健全有效等。
    五、围绕“合规性”目标,关注政府性投资公司的运作情况。政府性投资公司是一种带有特殊政策使命的投资机构,地方政府绕开其不得举借债务的政策限制,通过出资设立由地方政府全资或绝对控股的政府性公司(又称政府融资平台公司),其投资资金来源除了财政拨款外,还作为政府指定借款人进行大量的债务融资活动,而其中绝大部分以政策性的优惠贷款的形式存在,贷款用途基本为公益性项目,由地方政府变相提供担保,担保的形式主要为地方财政还款承诺,国有土地使用权抵押,公共事业收费权利质押等。公司由于其特殊性质,为地方政府开辟融资渠道,大幅度提高投融资能力,发挥了不可替代的作用,但往往是在运作管理上比较混乱。审计中,一是要检查政府性投资公司是否具备正常条件和持续盈利能力,资产整合是否存在注册资金不实,虚假注资或抽逃资本金的问题;二是是否存在不做实业投资,只做资本投机的问题,即挪用财政资金或违规借贷财政资金,用于对外放贷,申购新股、购买债券和基金,委托理财等,并将投资产生的收益以及银行存款利息收入据为已有,有的还因此造成了大额投资损失;三是是否存在弄虚作假,通过签订虚假合同,提供虚假报账手续骗取财政资金或金融贷款的问题;四是是否存在在一些政府领导授意下,为部分政府部门的不合理费用“埋单”,如支付不合理性的住房补贴,出国考察费用,大额的业务招待费等。
    六、围绕“有效性”目标,关注政府债务管理的机制制度。政府债务管理制度是否建立,其系统性、科学性、严密性和制度执行的有效性如何,是事关地方财政收支能否平稳运行的大事。审计中,一方面从制度、机制的完善上,是否建立了负债集中统一管理制度,即明确财政部门为政府债务管理的归口部门,财政部门按责权利和借用还相统一的原则,建立政府债务管理制度;是否建立了负债统计报告制度,政府负债项目的主管部门、财政部门是否定期报送政府负债统计情况;是否建立了预警机制,并在风险超过警戒线的情况下,是否及时向政府报告;是否建立了偿还准备金制度等;另一方面,也要关注制度执行情况,财政等有关部门对政府负债的管理制度是否执行到位,具体负债单位是否按规定程序报批和按照批准计划执行,对制度未落实或执行不到位的情况,地方政府采取了哪些措施等。
    (二)目前国家审计署统一组织的地方政府债务专项审计调查,在方法和步骤上,基层审计机关要抓好“四个环节”:
    一是层层进行动员。地方政府要召开有关部门负责人和清理审计专班人员参加的工作会议,要求各部门、单位按国家审计署统一规定开展自查清理审计认定债务工作。同时各系统、部门要召开二、三级单位负责人和财务审计人员会议,落实好债务清理审计工作。
    二是开展自查清理。有关单位在审计组指导下组织财会人员自查清理债权债务,逐笔填入统一规范的纸质表格或电子表格,并将政府债务资料、表格按要求送到清理审计组进行真实性核实确认。
    三是延伸调查取证。审计组针对核实过程中发现的疑点问题,及时延伸到有关单位和个人调查取证,进一步进行审计核实确认债务。
    四是双方互认债务。将已经过审计核实确认的政府各种债务,逐笔填入统一规范的纸制表格和电子表格并进行汇总,经审计组核实后,由审计组取证,各单位负责人、财会人员分别签字确认。
    值得强调的是,审计组要坚持全面审计,突出重点的工作方针,周密安排部署,确保审计质量。具体要把好“五关”:即选配精干人员关、加强业务培训关、选定重点对象关、填好审计表格关、写好审计报告关等。 (肖胜国)
    
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