近些年来，审计机关有个习惯性做法，审计机关审计结束后，如果存在不收缴财政和罚款等处理处罚措施时，就只出具审计报告，不作出审计决定。笔者认为，以在审计报告中对违法违规行为提出审计意见和建议的方式代替审计决定，此种做法欠妥。理由如下：
    一、审计报告的法律效力在于对事实的评价，而没有对被审计单位作出改正行为的强制执行力。
    《审计法》第三条第二款规定，“审计机关依据有关财政收支、财务收支的法律、法规和国家其他有关规定进行审计评价，在法定职权范围内作出审计决定”。第四十一条规定，“审计机关按照审计署规定的程序对审计组的审计报告进行审议，并对被审计对象对审计组的审计报告提出的意见一并研究后，提出审计机关的审计报告；对违反国家规定的财政收支、财务收支行为，依法应当给予处理、处罚的，在法定职权范围内作出审计决定或者向有关主管机关提出处理、处罚的意见”。
    可见，审计报告是对被审计单位财政财务收支行为的一种评价，如果被审计单位存在应当给予处理、处罚的行为，则必须依法作出审计决定或向相关机关提出处理、处罚的意见。也就是说，如果审计机关没有作出审计决定或向相关机关提出处理、处罚的意见，只出具审计报告，则说明被审计单位不存在违反国家规定的财政收支、财务收支行为，或者被审计单位即使存在上述行为，但审计机关认为无需进行处理、处罚。因此，即使审计报告中针对违反国家规定的财政收支、财务收支行为，提出了具体的处理、处罚意见，如调整帐目、调减投资额等，如果没有作出审计决定，那么被审计单位只需认可报告内容，无须按照报告要求作出改正行为的义务。
    二、审计决定属于行政处罚的范畴，具有强制执行效力，当事人必须履行。
    《审计法》第四十七条规定，“审计机关在法定职权范围内作出的审计决定，被审计单位应当执行”。结合《行政处罚法》第四十四条“行政处罚决定依法作出后，当事人应当在行政处罚决定的期限内，予以履行”的规定，审计决定属于行政处罚的范畴，具有明确的强制执行效力，当事人必须履行。如果当事人不予履行或履行不及时，《行政处罚法》第五十一条还规定了进一步的强制措施。而法律没有赋予审计报告有此效力，可见审计决定的强制执行效力是审计报告无法代替的。
    三、从维护行政相对人的救济权利的角度，审计报告不能代替审计决定。
    权利和义务是对等的，审计决定一经送达生效后，当事人应当履行，但同时法律也赋予当事人对审计决定提起复议或诉讼，以维护自身合法权益的权利。
    《审计法》第四十八条规定“被审计单位对审计机关作出的有关财务收支的审计决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。被审计单位对审计机关作出的有关财政收支的审计决定不服的，可以提请审计机关的本级人民政府裁决，本级人民政府的裁决为最终决定”。而按照法律规定，当事人对审计报告并没有提起复议或诉讼的权利。实践中，被审计单位按照审计报告的要求对自己的行为进行纠正，即使有异议，也无法按照法律规定采取救济措施。因此，从维护权责统一的角度看，审计决定的效力是审计报告无法代替的。
    综上所述，审计报告和审计决定具有不同的法律效力。审计决定的强制执行效力和当事人对审计决定不服享有提起复议或诉讼的救济权利都是审计报告所不具备的，因此，审计报告的依法出具不能代替审计决定的法律效力。（殷海荣）
    

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