浅析征地拆迁项目审计中的风险点及防范措施
郑章清 吴浪 王欣（湖北省武汉市洪山区审计局）
随着城市化进程的加快，城中村改造快速推进、市政建设项目增多，征地拆迁已成为当前城市建设的一个重点，同时也成为一个难点和热点。征地拆迁安置补偿领导关心、群众关注，直接关系着社会的和谐稳定、城市经济的发展。因此，各级党委政府十分重视，要求审计机关加强拆迁资金审计监督，督促拆迁补偿安置政策落实，切实维护拆迁群众的合法权益。从实际情况看，征地拆迁中存在拆迁程序不到位、拆迁资金管理不规范等问题，审计监督难度大，审计风险高。笔者结合自己工作实践，就征地拆迁项目审计中的风险点及防范措施谈几点粗浅的见解。
一、当前征地拆迁项目审计存在的风险点
一是征地拆迁手续不齐带来风险。项目立项没有得到有关部门的批准，用地规划未得到许可，未取得土地使用权批文，没有取得征地拆迁范围红线图及相关手续，有的甚至没有拿到拆迁许可证，未进行公告，有关部门为了赶进度，及时交地，等不及批复即开始拆迁。地方政府为了确保征地拆迁资金的安全高效运行，要求审计机关即时开展跟踪审计。这很可能造成国家审计机关对一宗非法的征地项目，一个未取得拆迁许可的拆迁的行为保驾护航，给国家审计带来巨大的审计风险。
二是事后审计难核实产生风险。目前，征地拆迁项目审计大多是以事后审计为主，房屋拆除完毕，拆迁工作已结束，现场核实的条件已不复存在，尤其是无产权房屋的实际面积、房屋结构、成新、装饰装璜等真实性很难考证，审计人员难以判断每个拆迁户的补偿标准是否合规，补偿金额是否符合文件规定。审计时只能是以账核数，就资料核对资料，很难对拆迁单位提供的数据、资料的真实性、准确性进行全面考证，无法对拆迁安置补偿协议、安置补偿清单所列内容的真实性、准确性进行全面核实，从而难以对拆迁资金的使用管理进行全面的监督而产生审计风险。
三是审计内容不全造成风险。由于征地拆迁审计缺少统一规范的流程，审计内容也是各自为政，从事征地拆迁审计的人员大都是会计，缺乏造价、测绘、评估、法律等方面的专业知识，对一些事项的内容没有深入调查。目前审计人员通常把测绘报告、评估报告，项目拆迁安置补偿实施细则、政府部门出具的证明等资料直接作为审计依据采用，受专业知识、管理权限的局限，审计没有对这些依据的产生程序、内容的真实性、准确性、合规性进行延伸调查。有的地方出现的测绘单位、评估公司出虚假报告，投资管理单位、拆迁管理部门、拆迁公司、拆迁户相互勾结骗取国家拆迁资金的现象，从一定程度上反映了审计内容不全、监控不到位，给国家审计造成风险。另外，征地拆迁原始材料不完整、内容不全也隐藏着腐败风险。
四是审计依据的政策标准不明确导致风险。经过近十年的发展，现行的拆迁管理办法、细则规定的拆迁补偿费标准与当前的市场价格相差甚远，增大了拆迁难度。为了完成拆迁任务，政府往往以专题签报或会议纪要的形式提高拆迁补偿标准，项目拆迁安置补偿实施细则也都大幅度地提高了各种补偿标准。这些补偿标准虽符合客观事实却不符合现有的各种拆迁政策规定，审计如直接把政府的签报、会议纪要、安置补偿实施细则作为标准依据，就有法不依、执法不严之嫌；如果按现行的各种拆迁政策标准规定执行，令审计很难找到政策依据，给审计监督带来较大的困难，从而导致拆迁工作将无法进行，影响重点项目的建设，甚致引发社会不稳定因素，从而增加了审计风险的系数。
五是审计结果不准确引发风险。受体制编制的限制，基层审计机关的人少事多的矛盾非常突出，审计力量严重不足，大多数征地拆迁跟踪审计委托社会中介组织进行，社会中介组织特别是审计人员中没经过专业的拆迁审计培训、征地拆迁相关专业知识欠缺、技能不高、风险意识淡薄等情况较为突出。受人员职业道德素质、知识结构、对法律法规认读能力等综合素质的影响，对征地拆迁审计有的重要事项不能查深、查透、查实，也可能出现漏审、错审现象。更有甚者社会中介组织不遵守审计纪律，违反廉洁从审规定，造成审计结果不准确、不客观、不公正，使审计质量不高，加大了引发审计风险的可能。
二、征地拆迁项目审计风险点的防范措施
（一）改变审计模式，建立跟踪审计制度。建立和健全征地拆迁资金跟踪审计制度。从入户调查收集被拆迁房屋资料前期摸查阶段介入，全程参与实地测量、评估、补偿面积核定、补偿金额计算、补偿协议签定、补偿款支付，跟踪审计拆迁补偿的全过程，重点跟踪审计拆迁补偿的真实性、准确性，对拆迁资金的拨付使用情况、项目进度等情况实施全程跟踪监督。如此，一是可以促进拆迁管理工作规范化，及时纠正拆迁过程中的错误行为，促进拆迁工作人员依法办事，避免拆迁工作人员和被拆迁户相互勾结套取补偿资金的现象，在源头上及时防范和遏制腐败行为的发生。二是可以确保补偿资金及时发放到位，保障被拆迁户的利益，维护社会稳定，提高拆迁资金的使用效益。三是针对被审计拆迁项目存在的问题，能够及时提出具有建设性的意见建议，并督促整改落实到位，从而降低审计风险。
（二）严格拆迁程序审查，促进依法拆迁。严格征地拆迁项目合规、合法性的审查，严把拆迁许可审查关。审计组要严格审查建设项目批准文件、建设用地规划许可证、国有土地使用权批准文件、拆迁补偿安置实施细则等相关文件，核查拆迁项目是否经过测量、评估，测量、评估、拆迁代办等单位的资质是否符合规定，确保征地拆迁项目的合法性。加强对拆迁实施过程的监督和检查，规范拆迁补偿程序。关注拆迁补偿程序是否合规，是否取得拆迁许可证，拆迁手续是否齐全，拆迁补偿和安置补偿是否公告，公告是否遵循公开、公正、透明的原则，公告的内容是否全面。从而推动拆迁管理工作规范，提高拆迁工作效率，促进拆迁管理工作按法律办事，按规矩办事，确保征地拆迁补偿程序依法、文明、和谐，从而预防审计风险。
（三）规范审计流程，明确审计内容。各地应因地制宜地制定征地拆迁项目审计管理办法，对拆迁跟踪审计内容、工作流程等进行规范，提高审计质量，降低审计风险。第一，要规范跟踪审计流程，即入户调查→测量评估→谈判签约→审计认定→落实补偿→出具审计报告。具体流程为收取相关资料、审查一户一档资料、入户现场勘测、出具一户一档审计报告、审查拆迁补偿程序、跟踪拆迁补偿资金发放环节、跟踪拆迁资金专户管理，做到跟踪审计始终与拆迁项目进度同步。第二，明确审计内容。主要是跟踪审计拆迁工作程序、拆迁补偿安置政策落实、拆迁专户资金管理。具体跟踪审计六个环节。一是核对拆迁测量、评估报告。对照拆迁项目的红线图、测量报告，对整个拆迁项目的范围、面积、房屋的数量进行审核，防止擅自扩大拆迁范围。核查评估报告的依据是否充分，防止利用中介机构出具虚假报告，骗取拆迁补偿资金的问题。二是审查一户一档资料。对一户一档资料的真实性、合法性进行认定。审核拆迁补偿协议书、拆迁补偿清单所列补偿内容、补偿标准、补偿金额的真实性、合法性与公正性。三是入户现场勘测。对照拆迁补偿协议、拆迁补偿清单所列内容逐项进行入户核查，鉴定其真实性、准确性。四是出具一户一档审计报告单。经资料审查、入户现场勘测复核无误后，对拆迁补偿协议书予以确认，出具一户一档审计报告单。五是跟踪拆迁补偿款发放环节。监督迁补偿资金发放全过程，跟踪拆迁补偿资金到位情况，确保拆迁补偿款发放到拆迁户手中。六是拆迁资金管理。审查拆迁总费用开支的真实性、合法性，资金在拨付的各个环节是否存在滞留、截留、挤占和挪用现象。
（四）完善规章制度，加强监督管理。为了推进政府重大建设项目拆迁全过程跟踪审计工作，及时总结经验和解决工作中遇到的问题，建立项目拆迁全过程跟踪审计例会制度，是一个不错的选择。一是通过例会制度，可经使审计局领导统揽全局，及时掌握工作动态，科学统筹相关工作，促进审计工作的整体有序推进；二是能形成审计经验共享机制，为各审计组搭建相互交流、集思广益的平台，理顺工作思路，有效解决工作中碰到的普遍性问题，规范审计操作，提高审计质量；三是可以促进拆迁审计工作规范性建设，通过例会探讨、议定和交流，可以就总结归纳一些成熟的经验做法，用制度的形式规定下来，来规范审计实施全过程，有助于提高项目的综合管理水平，降低审计风险。
（五）加强培训，提高审计人员综合素质。审计质量与审计风险成反比例，审计质量越高，审计风险产生的机会也就越少。提升审计质量主要依靠审计人员，依赖于审计人员综合素质的提高。一是加强审计人员业务技能素质培训。审计人员的业务素质、专业判断能力和职业道德素养是提高审计质量的源动力，也是审计事业发展的基点，因此，审计机关应每年应组织一次审计人员的法律法规、查帐技能的培训，增强一线审计人员在复杂环境中发现、处理和解决问题的能力，二是快速掌握运用先进的审计技术。审计机关要定期组织现代审计技术的学习培训活动，使审计人员充分掌握现代审计技术，对会计资料进行快速的处理，争取在有限的时间内获取最充分的审计证据，掌握拆迁中第一手资料。三是加强审计人员职业道德修养的教育。按照审计职业道德要求规范审计行为，使审计人员忠实地履行审计职责，做到依法审计、客观公正、实事求是地处理问题，为审计工作的质量提供必要保障。四是强化审计廉政纪律的约束。按照审计“八不准”的要求，建立事前、事中、事后全过程的监督约束机制，加强审计人员廉政纪律约束。（郑章清 吴浪 王欣）
一、当前征地拆迁项目审计存在的风险点
一是征地拆迁手续不齐带来风险。项目立项没有得到有关部门的批准，用地规划未得到许可，未取得土地使用权批文，没有取得征地拆迁范围红线图及相关手续，有的甚至没有拿到拆迁许可证，未进行公告，有关部门为了赶进度，及时交地，等不及批复即开始拆迁。地方政府为了确保征地拆迁资金的安全高效运行，要求审计机关即时开展跟踪审计。这很可能造成国家审计机关对一宗非法的征地项目，一个未取得拆迁许可的拆迁的行为保驾护航，给国家审计带来巨大的审计风险。
二是事后审计难核实产生风险。目前，征地拆迁项目审计大多是以事后审计为主，房屋拆除完毕，拆迁工作已结束，现场核实的条件已不复存在，尤其是无产权房屋的实际面积、房屋结构、成新、装饰装璜等真实性很难考证，审计人员难以判断每个拆迁户的补偿标准是否合规，补偿金额是否符合文件规定。审计时只能是以账核数，就资料核对资料，很难对拆迁单位提供的数据、资料的真实性、准确性进行全面考证，无法对拆迁安置补偿协议、安置补偿清单所列内容的真实性、准确性进行全面核实，从而难以对拆迁资金的使用管理进行全面的监督而产生审计风险。
三是审计内容不全造成风险。由于征地拆迁审计缺少统一规范的流程，审计内容也是各自为政，从事征地拆迁审计的人员大都是会计，缺乏造价、测绘、评估、法律等方面的专业知识，对一些事项的内容没有深入调查。目前审计人员通常把测绘报告、评估报告，项目拆迁安置补偿实施细则、政府部门出具的证明等资料直接作为审计依据采用，受专业知识、管理权限的局限，审计没有对这些依据的产生程序、内容的真实性、准确性、合规性进行延伸调查。有的地方出现的测绘单位、评估公司出虚假报告，投资管理单位、拆迁管理部门、拆迁公司、拆迁户相互勾结骗取国家拆迁资金的现象，从一定程度上反映了审计内容不全、监控不到位，给国家审计造成风险。另外，征地拆迁原始材料不完整、内容不全也隐藏着腐败风险。
四是审计依据的政策标准不明确导致风险。经过近十年的发展，现行的拆迁管理办法、细则规定的拆迁补偿费标准与当前的市场价格相差甚远，增大了拆迁难度。为了完成拆迁任务，政府往往以专题签报或会议纪要的形式提高拆迁补偿标准，项目拆迁安置补偿实施细则也都大幅度地提高了各种补偿标准。这些补偿标准虽符合客观事实却不符合现有的各种拆迁政策规定，审计如直接把政府的签报、会议纪要、安置补偿实施细则作为标准依据，就有法不依、执法不严之嫌；如果按现行的各种拆迁政策标准规定执行，令审计很难找到政策依据，给审计监督带来较大的困难，从而导致拆迁工作将无法进行，影响重点项目的建设，甚致引发社会不稳定因素，从而增加了审计风险的系数。
五是审计结果不准确引发风险。受体制编制的限制，基层审计机关的人少事多的矛盾非常突出，审计力量严重不足，大多数征地拆迁跟踪审计委托社会中介组织进行，社会中介组织特别是审计人员中没经过专业的拆迁审计培训、征地拆迁相关专业知识欠缺、技能不高、风险意识淡薄等情况较为突出。受人员职业道德素质、知识结构、对法律法规认读能力等综合素质的影响，对征地拆迁审计有的重要事项不能查深、查透、查实，也可能出现漏审、错审现象。更有甚者社会中介组织不遵守审计纪律，违反廉洁从审规定，造成审计结果不准确、不客观、不公正，使审计质量不高，加大了引发审计风险的可能。
二、征地拆迁项目审计风险点的防范措施
（一）改变审计模式，建立跟踪审计制度。建立和健全征地拆迁资金跟踪审计制度。从入户调查收集被拆迁房屋资料前期摸查阶段介入，全程参与实地测量、评估、补偿面积核定、补偿金额计算、补偿协议签定、补偿款支付，跟踪审计拆迁补偿的全过程，重点跟踪审计拆迁补偿的真实性、准确性，对拆迁资金的拨付使用情况、项目进度等情况实施全程跟踪监督。如此，一是可以促进拆迁管理工作规范化，及时纠正拆迁过程中的错误行为，促进拆迁工作人员依法办事，避免拆迁工作人员和被拆迁户相互勾结套取补偿资金的现象，在源头上及时防范和遏制腐败行为的发生。二是可以确保补偿资金及时发放到位，保障被拆迁户的利益，维护社会稳定，提高拆迁资金的使用效益。三是针对被审计拆迁项目存在的问题，能够及时提出具有建设性的意见建议，并督促整改落实到位，从而降低审计风险。
（二）严格拆迁程序审查，促进依法拆迁。严格征地拆迁项目合规、合法性的审查，严把拆迁许可审查关。审计组要严格审查建设项目批准文件、建设用地规划许可证、国有土地使用权批准文件、拆迁补偿安置实施细则等相关文件，核查拆迁项目是否经过测量、评估，测量、评估、拆迁代办等单位的资质是否符合规定，确保征地拆迁项目的合法性。加强对拆迁实施过程的监督和检查，规范拆迁补偿程序。关注拆迁补偿程序是否合规，是否取得拆迁许可证，拆迁手续是否齐全，拆迁补偿和安置补偿是否公告，公告是否遵循公开、公正、透明的原则，公告的内容是否全面。从而推动拆迁管理工作规范，提高拆迁工作效率，促进拆迁管理工作按法律办事，按规矩办事，确保征地拆迁补偿程序依法、文明、和谐，从而预防审计风险。
（三）规范审计流程，明确审计内容。各地应因地制宜地制定征地拆迁项目审计管理办法，对拆迁跟踪审计内容、工作流程等进行规范，提高审计质量，降低审计风险。第一，要规范跟踪审计流程，即入户调查→测量评估→谈判签约→审计认定→落实补偿→出具审计报告。具体流程为收取相关资料、审查一户一档资料、入户现场勘测、出具一户一档审计报告、审查拆迁补偿程序、跟踪拆迁补偿资金发放环节、跟踪拆迁资金专户管理，做到跟踪审计始终与拆迁项目进度同步。第二，明确审计内容。主要是跟踪审计拆迁工作程序、拆迁补偿安置政策落实、拆迁专户资金管理。具体跟踪审计六个环节。一是核对拆迁测量、评估报告。对照拆迁项目的红线图、测量报告，对整个拆迁项目的范围、面积、房屋的数量进行审核，防止擅自扩大拆迁范围。核查评估报告的依据是否充分，防止利用中介机构出具虚假报告，骗取拆迁补偿资金的问题。二是审查一户一档资料。对一户一档资料的真实性、合法性进行认定。审核拆迁补偿协议书、拆迁补偿清单所列补偿内容、补偿标准、补偿金额的真实性、合法性与公正性。三是入户现场勘测。对照拆迁补偿协议、拆迁补偿清单所列内容逐项进行入户核查，鉴定其真实性、准确性。四是出具一户一档审计报告单。经资料审查、入户现场勘测复核无误后，对拆迁补偿协议书予以确认，出具一户一档审计报告单。五是跟踪拆迁补偿款发放环节。监督迁补偿资金发放全过程，跟踪拆迁补偿资金到位情况，确保拆迁补偿款发放到拆迁户手中。六是拆迁资金管理。审查拆迁总费用开支的真实性、合法性，资金在拨付的各个环节是否存在滞留、截留、挤占和挪用现象。
（四）完善规章制度，加强监督管理。为了推进政府重大建设项目拆迁全过程跟踪审计工作，及时总结经验和解决工作中遇到的问题，建立项目拆迁全过程跟踪审计例会制度，是一个不错的选择。一是通过例会制度，可经使审计局领导统揽全局，及时掌握工作动态，科学统筹相关工作，促进审计工作的整体有序推进；二是能形成审计经验共享机制，为各审计组搭建相互交流、集思广益的平台，理顺工作思路，有效解决工作中碰到的普遍性问题，规范审计操作，提高审计质量；三是可以促进拆迁审计工作规范性建设，通过例会探讨、议定和交流，可以就总结归纳一些成熟的经验做法，用制度的形式规定下来，来规范审计实施全过程，有助于提高项目的综合管理水平，降低审计风险。
（五）加强培训，提高审计人员综合素质。审计质量与审计风险成反比例，审计质量越高，审计风险产生的机会也就越少。提升审计质量主要依靠审计人员，依赖于审计人员综合素质的提高。一是加强审计人员业务技能素质培训。审计人员的业务素质、专业判断能力和职业道德素养是提高审计质量的源动力，也是审计事业发展的基点，因此，审计机关应每年应组织一次审计人员的法律法规、查帐技能的培训，增强一线审计人员在复杂环境中发现、处理和解决问题的能力，二是快速掌握运用先进的审计技术。审计机关要定期组织现代审计技术的学习培训活动，使审计人员充分掌握现代审计技术，对会计资料进行快速的处理，争取在有限的时间内获取最充分的审计证据，掌握拆迁中第一手资料。三是加强审计人员职业道德修养的教育。按照审计职业道德要求规范审计行为，使审计人员忠实地履行审计职责，做到依法审计、客观公正、实事求是地处理问题，为审计工作的质量提供必要保障。四是强化审计廉政纪律的约束。按照审计“八不准”的要求，建立事前、事中、事后全过程的监督约束机制，加强审计人员廉政纪律约束。（郑章清 吴浪 王欣）
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