近几年来，各级国家审计机关逐步加强了对政府投资建设项目的审计力度，不仅为国家节约了大量的建设资金，而且有力地配合了国家有关部门规范、整顿建筑市场秩序，以及建设工程领域中的反腐败工作。这有力地推动了对国家建设项目的审计监督，从过去单纯依赖于基本建设财务收支审计，逐步向工程项目管理审计的纵深发展。建设项目招标投标工作的成败，不仅仅是涉及到建设项目的施工前期阶段，而且贯穿到整个投资项目建设的全过程，对项目建设项目投资造价成本构成都有着极其重要的关系。通过对招投标活动进行审计监督，明确招投标活动中主客体的权利、义务及责任，及时纠正招投标活动中所产生的违法、违规行为，最大程度地提高建设资金的使用效益，确保招投标活动在遵循公开、公平、公正和诚实信用原则的前提下有序竞争，对依法定程序开展招投标活动有着非常重要的意义，具有其它监督部门所不能替代的作用。
    一、目前建设项目招标投标存在的主要问题
    我国自2000年1月1日《中华人民共和国招标投标法》施行以来，招投标制度在工程建设、货物和服务采购等领域得到了广泛应用，招投标制度对于提高投资效益、推进经济体制革，培育和规范市场经济秩序，预防和防治腐败交易行为等方面发挥了重要作用。但是，由于市场经济的发展和我国处于社会转型期的现状，适合当初经济环境条件的招投标制度，不可避免地出现了一些缺陷。笔者从多年投资审计实践的情况来看，目前建设工程招标投标活动中，一些不法分子为了从不正当竞争中攫取更多的非法利益，干起了围标、串标的勾当。招投标围标串标问题，在一些地方十分普遍，甚至已经成为“公开的秘密”。它违背了诚实信用、竞争择优的原则，妨碍了招投标市场的健康发展，严重阻碍了建筑市场的公平竞争，成为产生腐败的温床。目前建设项目招标
    投标存在的问题主要表现在以下方面：
    （一） 招投标流于形式，存在项目业主规避招标或者
    “明招暗定”的现象。
    有些项目业主单位负责人内心不愿意招标，但迫于国家法律、法规和政策的压力，从而想方设法规避招标，不少项目有招标之名无招标之实。有的项目从招标程序看，看不出任何破绽，然而却隐藏着“明招暗定”的现象。虚假招标是以内定中标人的方式，实施形式上“合法”而实质上却违法的招标行为，包括“领导指令交易”、“权钱交易”、“关系交易”等等。对按法律、法规规定必须公开招标的项目，有的将项目化整为零，分别与多家承包人进行人情和金钱交易；有的直接与施工企业单独谈判或者采取邀请招标的方式；有的与招标代理机构达成一致，通过两次流标后，再由业主指定承包人，从而规避招标；有的作为某一承包合同的补充合同与合作方达成利益共享的默契等。
    （二）投标人恶意串通，采取借用多家企业资质围标方式中标，严重干扰招投标秩序。
    有些投标人利用社会关系或经济实力等，恶意进行串通，采取借用多家企业资质进行围标方式得以中标。当然，投标人采取围标、串标，作为招标代理机构和招投标监管部门来说，并不是在事前就没有防范措施。有些招标代理机构在明知投标人恶意围标、串标的情况，采取不理不采的态度，甚至相互勾结，提供招投标内幕信息等。对于投标人围标、串标的行为，审计机关在投资项目审计时，应作为审查重点，发现案件线索，及时移交司法机关处理。
    （三）招标代理机构与招标人和投标人之间形成利益共同体，损益国家经济利益和其他关系人合法权益。
    在目前普遍推行招标代理制度以来，招投标活动除了招标人和投标人以外，又出现了招标代理中介机构。虽然招标代理机构接受招标人委托，为规范招标投标制度的运行起到了很好的作用，但是，不少招标代理机构为了获得不法经济利益，利用熟悉招投标法规的优势，钻现行招投标法律、法规和政策的空子，给招标标主客体提供方便，损害国家经济利益，扰乱招投标秩序。
    （四）由于现行招投标制度缺陷，造成招投标资料保管不完善，给招投标审计带来困难。
    目前，由于现行招投标法律、法规和制度的缺陷，没有明确规定招投标资料保存内容和时间，因此，很多地方招投标监管机关没有相关规定，一般仅仅保存了中标人的投标文件，而没有保存其他未中标单位的投标文件，在进行建设项目投资审计时，往往查不到相关招投标资料，不得不放弃审查，给招投标审计带来重重困难。有些招标代理机构正是熟知这一招投标资料保管制度上的缺陷，以没有相关规定为由，在项目招标结束以后立即销毁了有关招投标资料。
    二、围标、串标的表现形式及危害性
    （一）围标、串标的表现形式
    所谓围标是指在某项建设工程的招标过程中，同一投标人挂靠几个施工企业或多个施工企业约定轮流“坐庄”，并做出多份不同或雷同的投标文件，以各施工企业的名义进行投标，承揽工程项目的行为。所谓串标是投标人通过“相互串通投标报价”，彼此之间以口头或书面的形式，就投标报价相互通气，达到避免相互竞争，共同损害国家或招标人利益的行为。围标、串标行为不仅仅限于投标人与投标人的相互串通，有时候还出现招标人与招标代理机构、投标人相互串通现象。国家发展计划委员会等七部委于2003年3月发布的《工程建设项目施工招标投标办法》明确规定了投标人串通投标、招标人与投标人串通投标的各种表现形式。我国《招标投标法》第五十三条规定，“投标人相互串通投标或者与招标人串通投标的，投标人以向招标人或者评标委员会成员行贿的手段谋取中标的，中标无效……构成犯罪的，依法追究刑事责任。给他人造成损失的，依法承担赔偿责任。”；第五十四条规定“投标人以他人名义投标或者以其他方式弄虚作假，骗取中标的，中标无效，给招标人造成损失的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。” 我国自1997年10月1日起修订并施行的《刑法》第二百二十三条规定，“投标人相互串通投标报价，损害招标人或者其他投标人利益，情节严重的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。投标人与招标人串通投标，损害国家、集体、公民的合法利益的，依照前款的规定处罚。” 从目前情况看，围标、串标行为得到了一定程度的遏制，但是，其表现形式和手法又有了新的变化。
    （二）围标、串标的社会危害性
    围标、串标的社会危害性极大。首先，通过围标、串标者哄抬标价，使投资人遭受投资损失，如果是国有资金投资的项目，则是国家利益直接受损。其次，围标、串标使建筑业处于一种不健康的竞争环境中，长此下去导致建筑业畸形发展。第三，围标、串标者为了结成同盟关系，向招标人行贿，给陪标者、借资质者“好处费”等商业贿赂手段，成为工程项目承发包行为中的“潜规则”，也成为社会腐败的源头。
    三、招投标审计应把握的关健环节
    （一）从投标人缴纳和退还投标保证金入手，审查投标人投标保证金的资金来源和退还渠道，从而判断真实的投标幕后操纵人。
    笔者从多次的投资项目审计实践中，摸索出从投标人缴纳和退还投标保证金入手，审查投标人投标保证金的资金来源和退还渠道，从而判断真实的幕后操纵人。例如在某建设项目审计时，在建设单位账面没有发现投标保证金收取和退还记录，建设单位会计人员称投标保证金由招标代理机构收取，审计人员要求建设单位通知该招标代理机构提供相关资料，在审计人员不断追问下，建设单位会计人员不得不提供了在单位账簿外，以会计人员个人储蓄存折方式收取并退还投标保证金的记录。从资料中显示，某人以多家施工单位的名义，从其个人账户缴纳投标保证金，大量进行围标、串标，最终中标5个标段。审计人员将有关线索及时移送有关部门调查处理。从抽标保证金入手，有时需要查询招标人或招标代理机构账户记录，通过银行业务流水号，查清投标人缴纳投标保证金的账户，据此判断真实的幕后投标操纵人。
    （二）将投标关联人的投标文件进行比对分析，进一步发现相同或雷同的投标内容，从而为围标、串标提供佐证。
    在弄清投标保证金的真实来源和去向的基础上，疏理真实的幕后投标操纵人，在此基础上，将投标关联人的投标文件，主要是对商务文件和技术文件的有关内容进行对比，发现其中相同或雷同的投标内容。有些投标人由于投标时间紧，或者是为了降低制作投标文件的成本，以及标书制作的疏忽等，有时对于商务文件和技术文件的有关编制内容相同或雷同，甚至错误或遗漏的地方就是一样的。通过发现这些内容，从而为围标、串标进行佐证，进一步锁定审计证据。
    （三）审查招标代理机构收费是否合理和规范，分析招标代理机构的行为是否合法、合规。
    有些招标代理机构与项目业主在合同约定由招标人支付招标服务费，但是暗地又找中标人额外收费，并且不开具发票，真是“吃了招标人，又吃投标人”。笔者从几起审计案例发现，这种情况一般都存在着招标代理机构在招标过程中违法的现象，即招标代理机构与投标人相互勾结，提供招投标内幕信息，招标代理机构承诺在关健环节操作，保证由中标人中标，中标人额外支付好处费等不法活动的记录。
    总之，政府投资项目审计应把招投标审计与建设资金审计、工程项目管理审计和工程竣工决（结）算审计等工作有机地结合起来，并把招投标审计作为政府投资项目审计重点之一，其关健在于查处围标、串标等不法行为，维护正常的招投标秩序，预防建设工程领域腐败，发挥审计免疫功能，促进社会公平。（李平）

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