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浅谈审计机关在“六五”普法中的角色定位
董红(审计署驻长春特派办)
 
【时间:2011年01月27日】 字号: 【大】 【中】 【小】
    
    二十几年来,按照“一五”到“五五”普法规划要求,紧紧围绕经济社会发展的目标任务,审计机关认真实施普法宣传教育活动,依法治理的自觉性、依法审计的质量和水平得到增强和提高,但一直以来,由于自身的局限和外在环境影响等原因,审计机关在普法工作中的角色定位一直没有突破,始终作为法律普及对象或依法治理者而存在,而审计机关作为《宪法》赋予行使独立监督权的国家监督机关,在普法工作中,理应扮演更加重要的角色——法律普及对象与依法治理者和专业法律体系进一步完善的推动者,即,在继续深入学习各种法律法规、依法进行审计机关自身建设的前提下,更要注重发挥促进专业法律体系完善的建设性作用。
    笔者以为,恰当的角色定位是审计机关开展好“六五”普法工作的基础和前提,对制定审计机关“六五”普法规划也是大有裨益的。
    审计机关“一五”到“五五”普法中的角色定位素描
    从1982年新宪法规定国务院设立审计机关,在总理领导下依照法律规定独立行使审计监督权,到1983年9月审计署正式成立,再到中国特色社会主义审计监督制度初步建立,审计机关历经了初创、发展和提升三个阶段,与此相应,审计机关在“一五”到“五五”普法中的角色定位也发生着深刻的转变。
    一、初创阶段(1983年审计署成立至1995年《审计法》开始实施)的角色定位——单纯的法律普及对象。
    1982年12月,全国人大五届五次会议通过宪法修正案决定实行审计监督制度,确立了审计的法律地位,使中国的国家审计翻开了新的历史篇章,但在很长的一段时间内,审计机关面临着人员少、法规少、经费紧、家底薄等诸多困难,这使得审计机关在十几年中一直处于艰难的创业和摸索阶段,所以,在“文革”后拨乱反正的特殊时期和计划经济体制下开展的具有启蒙式扫盲运动性质的“一五”普法,和在坚持改革开放、整顿市场经济秩序情况下开展的全民普及性质的“二五”普法中,审计机关只能是作为单纯的法律普及对象,按照普法规划确定的内容进行学习,如,“二五”普法的内容为以宣传宪法为核心、以专业法为重点,审计署《关于审计机关开展专业普法宣传教育的第二个五年规划》则相应把普法任务与目标确定为“继续深入学习宪法,有针对性地学习国家基本法律,重点学习专业法律,同时也要学习与审计监督工作有关的法律、法规和规章”。
    二、发展阶段(1995年《审计法》开始实施到2006年《审计法》修正)的角色定位——法律普及对象辅以依法治理者。
    从1995年审计法开始施行到2006年审计法修正,审计机关在认真履行审计监督职责的同时,积极参与制定或完善审计法实施配套的法规,同时,注重审计队伍建设,推广先进审计技术方法,推行审计结果公告制度,逐步推行经济责任审计,开展效益审计和环境审计,在改进审计监督方法和提高审计质量等方面进行许多开拓创新,我国审计监督工作进入了新的发展阶段。在正值中国加入世界贸易组织和党的十五大报告首次提出依法治国的背景下开展的“三五”普法,和在十六大报告提出依法行政打造法治政府背景下开展的“四五”普法中,审计机关的角色完成了从单纯的普法对象到辅以依法治理者的转变。如,“四五”普法要求努力实现由提高全民法律意识向提高全民法律素质的转变,实现由注重依靠行政手段管理向注重运用法律手段管理的转变,审计署《审计机关开展法制宣传教育的第四个五年规划》对此也有相应表述。
    三、提升阶段(2006年《审计法》修正至今)的角色定位——法律普及对象与依法治理者二位一体。
    从2006年审计法修正至今,审计机关和广大审计人员在党中央、国务院的领导下,以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,深入贯彻落实科学发展观,依法履行审计监督职责,开创了中国特色审计之路,审计监督在推动改革开放和民主法治建设的过程中不断发展壮大,成为国家政治制度不可或缺的重要组成部分和推进民主法治的重要工具,审计机关进入提升阶段。在党中央提出科学发展观和构建和谐社会的目标,倡导坚持社会主义法治理念的情况下开展的与人本文化、科学发展、和谐发展相对接的“五五”普法中,审计机关的角色彻底完成了普法对象与依法治理者二位一体的转变。如,“五五”普法要求全面提升法制宣传教育的文化品位和社会法治化管理水平,审计署《审计机关开展法制宣传教育的第五个五年规划》就将任务与目标明确为“各级审计机关要‘学法律、讲权利、讲义务、讲责任’为主要内容的法制宣传教育活动,大力宣传宪法、审计法律法规及相关法律法规,促进审计人员熟练掌握必备的法律知识,做到依法行使职权……增强审计机关内部依法管理、依法决策的能力和水平……在审计机关内部形成遵守法律、崇尚法律、依法管理、依法审计的法治氛围”。
    应该说,从“一五”普法到“五五”普法,审计机关已经从单纯的法律普及对象变为被赋予了法律普及对象与依法治理者双重角色的职能单位,这种转变,是随着审计机关自身的发展和外部环境的变化而发生的,也是顺应“一五”到“五五”普法基本要求的必然结果。但一直以来,审计机关只是按照普法规划的要求循规蹈矩的诠释自身的角色,作为保障国家经济社会运行的“免疫系统”,其建设性作用却并未体现在普法工作中。
    审计机关在“六五”普法中的角色定位探讨
    随着社会主义市场经济的不断发展、改革开放的不断深入,在深入贯彻落实科学发展观和构建和谐社会的大背景下和倡导公平正义的大环境下,即将开展的“六五”普法将是“五五”普法基础上的一次升华。而与此同时,审计机关也将进入全面提升和飞跃阶段——把推进法治、维护民生、推动改革、促进发展作为审计工作的出发点和落脚点,充分发挥审计保障国家经济社会运行的“免疫系统”功能,全面提高依法审计能力和审计工作水平,初步实现审计工作法治化、规范化、科学化,积极构建与社会主义市场经济体制相适应的中国特色审计监督制度。那么,在“六五”普法中,审计机关应扮演怎样的角色呢?笔者以为,在“六五”普法中,审计机关除了按照规划学习相关法律法规,并依法履行审计监督职责以外,还应担负起推动专业法律体系进一步完善的重任,把自身定位在法律普及对象与依法治理者和专业法律体系进一步完善的推动者三位一体的角色上,这一定位既符合经济发展的客观要求,又具备实现的基础,更满足了多方需求。
    一、审计机关三位一体的角色定位是我国经济发展的客观要求。
    目前,我国经济社会发展正处于经济结构调整期、资源环境改变期、社会矛盾凸现期和各项改革攻坚期,影响发展的体制机制障碍依然存在,改革攻坚面临深层次矛盾和问题,这些问题的存在,客观上要求审计机关不仅要关注财政资金的真实性和合法性,还要从提高经济效益、扩大社会效益和保护生态效益等诸多方面综合考虑其效益、效率和效果;不仅要关注宏观调控政策的落实情况,促进政令畅通,还要反映民生、能源、资源和环境等方面的薄弱环节和潜在风险,切实维护国家经济安全;不仅要关注重大违法违规问题和经济犯罪案件,积极推进反腐倡廉建设,还要从有效加强预防的高度,揭示体制性障碍、制度性缺陷和重大管理漏洞,促进深化改革,加强管理,完善体制机制制度;不仅要关注经济责任履行情况,推进责任政府、效能政府、廉洁政府建设和民主法治建设,还要推动政务公开,促进权力在阳光下运行。也就是说,我国经济发展的现状,要求审计机关不仅是懂法律、善打硬仗、能打硬仗的专业机关,更要求审计机关能够站在经济发展前沿,提出具有前瞻性的专业意见,推进财经法律体系的进一步完善。
    二、我国审计监督工作和审计机关的发展成果,为审计机关诠释三位一体的角色提供了现实基础。
    经过二十多年的艰苦努力,我国已经建立了适合国情的审计管理体制以及由审计署、地方各级审计机关构成的审计组织体系;基本建成了全面覆盖国家经济社会发展各个领域的审计监督网络;也基本形成了以宪法为依据、以审计法及其实施条例为核心内容、以审计准则为基础的审计法律规范体系;逐步探索完善了审计结果公告和政务公开制度;树立了依法审计、文明审计、勇于奉献、廉洁自律的精神风貌和社会形象;造就了一支政治、业务素质适应审计工作需要的8万多人的审计干部队伍;审计理论研究、审计技术方法、审计宣传、国际审计交流等工作也有了长足的发展;在国际审计主流中也占有重要的一席之地。这些发展成果,使得审计机关在深入学习宪法和相关法律法规并依法履行审计监督职责的基础上,完全具备了推动专业法律体系进一步完善的现实基础。
    三、审计机关三位一体的角色定位满足了审计结果使用者的需要。
    《中华人民共和国审计法》规定,“审计署在国务院总理领导下,对中央预算执行情况和其他财政收支情况进行审计监督,向国务院总理提出审计结果报告。地方各级审计机关分别在生长、自治区主席、市长、州长、县长、区长和上一级审计机关的领导下,对本级预算执行情况和其他财政收支情况进行审计监督,向本级人民政府和上一级审计机关提出审计结果报告”。可见,各级政府行政首长是审计结果的使用者,那么使用者希望得到怎样的审计结果呢?温家宝总理要求审计机关要认真履行法定职责,充分发挥审计保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”功能。话虽简短,但涵义丰富,达到这一要求,首先要熟练掌握宪法以及工具性专业法律,这是履行好职责的前提;更重要的是要依法治理、依法审计、推动专业法律体系进一步完善,只有如此,审计机关才能通过依法独立行使审计监督权,及时揭示经济社会运行中的突出障碍和矛盾,查处重大问题,提出建设性意见,也才能充分发挥审计保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”功能,并最终满足审计结果使用者的需要。
    综上,在“六五”普法工作中,审计机关应突破以往角色,将角色定位为法律普及对象与依法治理者和专业法律体系完善的推动者,这一定位,既是经济发展的客观要求,也是审计机关职责所在,更是审计人员力所能及。
    刘家义审计长说:“中国特色社会主义事业的伟大实践为审计工作提供了前所未有的历史机遇和无比广阔的发展空间”。审计机关和全体审计人员一定要把握住这一关键时刻,把审计机关自身工作融入“六五”普法工作大局,更加积极主动,发挥建设性作用,在“努力推进审计工作在继承中发展、在巩固中提高”的同时,推进社会主义法治化进程。(董红)
    
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