浅析国外地方政府债务管理经验与借鉴
周燕来(湖北省黄石市审计局)
【发布时间:2011年01月25日】
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    2010年6月23日,在十一届全国人大常委会第十五次会议上,审计署审计长刘家义公布了一组数据:审计调查的18个省、16个市和36个县本级截至2009年底,政府性债务余额合计2.79万亿元。其中,有7个省、10个市和14个县的债务余额与当年可用财力的比率超过100%,最高的的达364.77%。
    据银监会一份资料透露,到2009年6月末,全国各省、自治区、直辖市及其以下各级政府设立的平台公司合计达8221家,其中县级政府平台公司4907家,银行对这些地方政府融资平台授信总额达8.8万亿元,贷款余额超过5.56万亿元。银监会的一份最新资料显示,到2009年底,地方融资平台贷款余额为7.38万亿元,这一数字是2009年全国财政收入6.85万亿元的107.7%,地方本级财政收入3.26万亿元的226.4%。
    2010年5月,高盛公司发布的报告认为,到2009年底,中国地方政府债务总负债为7.8万亿元,约占GDP的23%。中金、花旗等分析机构的观点则更为激进,他们认为到2010年底,中国地方政府债务总负债为12万亿元。
    我国地方政府债务问题已经引起决策层和国内外经济学家的高度关注,2010年国务院就围绕该问题进行了三次专题研究,并于六月发文要求清理和规范地方政府融资平台,防范地方政府债务风险。专家学者纷纷就我国地方政府债务的规模、种类、风险、成因和出路等问题进行深入探讨。本文试从国外地方政府债务管理的经验、教训进行比较分析,力求找出一些规律性的东西,为加强我国地方政府债务管理提供一些启示。
    一、国外地方政府债务举债权限和举债方式分析
    地方政府举借债务,是现代世界经济社会发展的重要产物和重要特征。美国地方债务基本上是城市化同步的,日本允许地方举借债务可以追溯到二战以前。在当今世界,尽管各国的社会制度不同、具体国情不同、经济发展水平不同、财政收入筹集方式不同,但地方政府举债已经成为一种比较通行的做法。举债不仅是发达国家地方政府普遍采用的融资手段,而且也越来越受到发展中国家的重视,据统计,世界53 个主要国家中,有37 个允许地方政府举债。目前,美国、日本、德国、英国地方政府债务余额分别约为2.7万亿美元、2万亿美元、1.02万亿美元和909亿美元。
    1、举债权限。
    世界各国对地方政府举债权的限制方式大体可分为四种类型,即:市场型、合作型和行政型(制度型)。所谓市场型是指一般情况下中央政府不干预地方政府借款活动,而是通过市场力量和经济规律来管理、控制和约束地方政府债务。如加拿大,省级政府举债不受任何宪法或联邦政府的限制,是否借款和借款额度直接受制于金融市场。由于需要一个或多个国际投资机构评定可授信债务额度,实际上各省不得不服从市场秩序。所谓合作型是指通过中央政府与地方政府之间的谈判过程来对地方政府举债权进行限制。如澳大利亚在上世纪二十年代就成立了专门借款委员会,联邦政府和每个州政府需向借款委员会陈述下一年度的净融资需求,在符合国家宏观经济政策的情况下,借款委员会通过成员间的协商,决定联邦政府和各州政府下一年度的融资额度。所谓行政型是指中央政府运用行政手段管理地方政府债务,既包括事前审批,也包括事后监控。如在日本,未经中央政府批准,地方政府不能举债。每年由中央政府制定地方政府贷款计划,内容包括地方债发行总额、用途、发行方式及每种发行方式的债务额度,并与“地方政府财政计划”同时拟定。所谓制度型是指通过法律条款及财经法规对地方政府借款实行管理和控制。如巴西在三次饱尝地方政府债务危机苦果之后,于2000 年颁布了《财政责任法》及其配套法案,建立了三级政府在财政及债务预算、执行和报告制度上的一般框架,对地方政府举债进行了操作性极强的制度层面的量化指标约束。目前,美国等20个工业国中,对地方政府举借内债的限制方式中,有7个国家实行行政型限制,5个国家实行制度型限制,5个国家实行市场型限制,3个国家实行合作型限制。13个发展中国家(除泰国外)均授予地方政府举借内债的权力,对举借内债的限制采取合作型和行政型分别为6个国家,对举借外债的限制则主要是采取行政型(9个)。在20个转轨国家中,只有5个国家允许地方政府举债,其中4个国家采取行政手段控制地方政府举债。
    各国对举债权的限制手段主要有四种:一是年度举债计划。如在日本、澳大利亚、墨西哥等国,每年制定地方政府举债计划,地方政府将根据此计划进行举债。二是举债程序限制。即举债前必须诸如特许或审批程序、登记程序、投票表决程序、授权程序等。如韩国、土耳其、玻利维亚、巴西、委内瑞拉等实行中央政府审批,爱尔兰、希腊、卢森堡和西班牙等国实行政府部门审批, 加拿大、瑞士、印尼、墨西哥等实行地方权力机关审批,匈牙利等国的短期借款由当地市长批准实施,而长期借款需由地方议会批准。三是举债形式限制。在发达国家的地方政府的举债形式通常以发行债券和银行贷款为主,而在许多发展中国家, 地方政府主要借款形式是由中央政府向地方政府直接或间接提供长期贷款。四是举债规模与期限限制。举债规模的限制主要采取由上级政府确定每年的举债总规模,或制定固定的上限。阿根廷、巴西、意大利等国通过债务承受能力上限来限制地方政府举债规模,其偿债承受能力具体化为“偿债支出/地方政府收入”和“偿债支出/地方当前储蓄”两项指标。在许多国家,地方政府的举债期限都被限制在债务投资项目的受益期之内。
    2、举债方式。
    发行地方政府债券和向金融机构借款是世界各国地方政府举债的两种主要方式。两者各有优劣。发行债券的定价完全取决于市场竞争,优点是发债成本低,但由于受市场监督约束,信息公开透明要求高,这种举债方式比较适合经济规模大、基础较好的地方政府;银行借款程序相对简单,地方政府仅需要向借款银行提供必要信息,比较适合规模较小的地方政府,但这种举债方式成本较高,同时由于银行对地方政府约束和监督有限,管理上可能会存在一些漏洞。
    发达国家地方政府举债方式倾向于发行债券或银行借款。美国地方政府主要通过发行市政债券举债,辅之以银行借款和融资租赁。日本地方政府既向中央政府资金、公营企业金融公库、银行等机构借款,也通过公募或私募方式发行债券,其实力较强的地方政府通常以公募方式发行中长期债券融资。英国地方政府融资主要来自公共工程贷款委员会和商业银行的贷款,隶属于英国财政部债务管理办公室的公共工程贷款委员会通过转贷来自国债资金的国家贷款基金,为地方政府提供了近80%的借款。法国地方政府的负债几乎全部来源于银行,很少发行债券。发展中国家更倾向于由中央政府向地方政府提供直接或间接的长期贷款,如印度地方政府从中央政府贷款所占份额目前达到了75 %。
    3、举债用途。
    多数国家地方政府举债的范围限制在为地方资本性支出筹资,要求地方政府在举债时遵守“黄金规则”,即除短期债务以外,地方政府举债只能用于基础性和公益性资本项目支出,不能用于弥补地方政府经常性预算缺口。少数国家,如加拿大、美国、德国和瑞士等国也允许地方政府借债用于消除财政年度内的财政收支流的季节性波动。
    二、国外地方政府债务管理模式和管理机制解析
    地方政府债务管理是一国财政分级管理的重要内容之一。受本国政治体制、财政体制、资本市场与金融机构的完善程度、社会历史变迁等因素的影响,各国的地方政府债务管理模式千差万别,中央政府对地方政府举债控制的模式也多种多样。
    1、成立专门债务管理机构。
    世界上绝大部分国家都有较为统一的债务管理部门,在中央政府一般设有相应的地方政府债务管理机构。在大多数国家,财政和预算部门是最主要的地方政府债务管理职能部门,承担管理地方政府债务的主要职责。但在某些国家,地方财政部门还需要与其他的职能部门,如金融管理部门、国内事务综合管理部门和计划管理部门相互协商,共同管理地方政府债务。具体来说,主要有两种类型:一是由财政部相关业务部门代管。在南非,财政部政府间财政关系司下设省级财政处和城市财政处分别承担省级和市级债务管理职能;在加拿大,财政部金融政策管理局的金融市场处负责政府融资、政府债务管理及风险控制工作。二是在财政部内单独设置地方政府债务管理机构。在法国,经济与财政部国库司下设的“债务管理中心”, 负责对各级政府的资产和负债情况进行日常监督和管理,确保各级政府债务能够及时偿还并履行对欧盟承担的义务。在德国,联邦财政部下设的第七理事会所属A 理事会具体负责债务管理与控制;在保加利亚,财政部成立债务司,统一债务管理职能。
    2、严格执行预算统一管理。
    各国普遍认为,政府债务是政府收入的重要来源之一,应当纳入预算统一管理。同时,各国对地方政府债务大多实行硬预算约束。例如,根据《市政财务管理法案》,南非地方政府债务收入作为地方政府收入的一部分,纳入市政府财政计划和预算,并将可能存在的风险项目进行清查分类,这样可使政府注意到以前所不知晓的债务风险,并对各类债务风险实行预算管理。日本对地方公债发行实行计划管理。日本中央政府(主要指大藏省和自治省) 每年都编制地方债计划。地方债计划不属于国会审议的对象,只作为参考资料提交国会。但是,由于地方债计划是大藏大臣与自治大臣协商制定的,规定了中央政府提供认购地方债资金的规模及地方债资金的具体用途,自治大臣在审批各地方政府的发债申请时,将以该计划为依据。巴西在2000 年颁布的《财政责任法》中明令禁止中央政府向州及市政府融资。如果州及市政府将其债务转嫁给联邦政府,则其在完全分期偿还债务前不得举借新债。
    3、坚持债务管理高度透明。
    透明度要求是指要求地方政府公开包括债务在内的政府财政状况,对债务进行确认、记录、报告,才能有效的提高政府债务控制能力,防止地方政府债务恶性膨胀。在南非,市政府借款过程中牵涉到的每个人,都必须披露对潜在贷款或投资者的决定有实质影响的信息,同时采取合理的措施以确保被披露信息内容的准确性。在瑞士,公民可以通过表决来决定贷款或项目拨款、预算整体估算值、单笔支付信贷或年度拨款、贷款等事项。在巴西,地方政府每年须向联邦政府汇报财政账户收支情况,每四个月须发布政府债务报告并公之于众。这些信息的披露主要依靠与所有银行联网的国家信息系统完成,所有的借贷交易情况必须在信息系统中登记,否则将被视为非法交易。
    4、健全监控、纠错和问责制度。
    在对地方政府债务实行风险控制的过程中,一些国家运用司法、审计等部门的严格监督与控制,和其他监控一起形成全方位的立体监控体系。法国与日本对地方政府债务的监控体系很有特色。法国中央政府依靠议会、审计法院、财政部、财政部派驻各地的财政监督机构以及银行等金融机构对地方政府负债和财政运行状况进行严密监管。日本则是由地方监察委员会负责审计地方政府的债务运行情况。一些国家针对地方政府债务管理中存在的问题,建立了相应地方债务纠错与问责机制。这一机制主要用于地方债务管理的事中和事后控制。其中,事中控制可以及时纠正债务管理过程中的偏差,防止风险积聚和增大;事后控制能够确定风险责任,并尽量减少风险的再次发生和累积。此外,纠错与问责机制的建立,对于抑制地方政府盲目、无序借债也起着积极的作用。如巴西《财政责任法》规定对不履行义务的地方政府责任人给予人事处罚。对于更为严重的失职行为,将给予革职、禁止在公共部门工作、处以罚金、甚至进监狱等处罚。
    三、国外地方政府债务风险控制和风险化解透析
    地方政府债务举借本身就体现着发展与风险的权衡和博弈,为了规范地方政府举债行为,世界各国普遍出台了债务规模控制措施,建立风险预警机制,对地方政府债务风险进行控制。
    1、建立债务规模控制制度。
    规模控制主要分为需求控制和供给控制。需求控制也就是借款方控制,相关指标主要包括政府预算收入、扣除人员经费后的净预算收入、预算支出等。例如,巴西规定,州及市政府的债务余额分别为其净收入的2 倍和112 倍,但在经济不稳定、货币政策或汇率政策急剧变化时,总统可以向参议院提交改变限额的建议;州及市政府新借款不得超过当年净收入的16 % ,而债务还本付息额不得超过实际净收入的1115 %。如果超过这些限额,将不允许举借新的债务。俄罗斯1997 年出台的《俄罗斯联邦地方政府财政基础法》规定,地方政府借款的上限为预算支出的15 %。保加利亚规定市政府借款不得高于其当年收入的10 %。供给控制主要是控制银行及其他提供贷款的非银行金融机构等。例如,加拿大为了控制和管理财政风险,在20 世纪80 年代建立了一套管理其所承担的贷款和担保风险的原则,规定银行也要分担风险,即最少承担与任何违约相关的净损失的15 %。
    2、 建立偿债准备金制度。
    建立偿债准备金制度是加强政府债务管理,防范债务风险行之有效的手段。设立偿债准备金的目的是当地方政府不能偿还到期债务时,可先行从偿债准备金中支付,以减少债务风险对地方正常财政运行的冲击。如保加利亚为减少政府债务风险,对政府担保的债务设置严格的限制,建立偿债准备金,对债务风险进行分析并定期报告。如美国政府规定,按债券还本付息总额的100%-120%,或按债券发行额的10%,建立偿债准备金。其来源主要有发行溢价收入、投资项目收益和信用证收益等,可用于投资增值,但仅限于投资低风险的联邦政府支持债券,投资期限不能长于债券剩余期限。在印度,14个邦政府建立了统一的偿债基金,中央银行是该基金的管理人,基金筹集方案根据中央政府和印度储备银行的计划制定。
    3、 建立风险评估和预警制度。
    风险评估和预警制度旨在通过可量化的风险指标,评估和预警债务风险,是债务风险控制的核心制度。比较典型的风险评估预警制度主要有美国俄亥俄州模式和哥伦比亚“红绿灯”模式。美国俄亥俄州模式将地方政府债务与其财政状况联系起来,由州审计局用三类财政状况指标衡量州以下地方政府的债务风险水平,风险高的地方政府被列入“预警名单”进行监控;严重的则被列入“危机名单”,由州专门对其成立的“财政计划和监督委员会”特别监控,以督促其在规定期限内化解危机。哥伦比亚“红绿灯”模式将地方政府债务与其偿付能力联系起来,用利息支出率和债务率两个指标来确定地方政府处于“红灯区”还是“绿灯区”。如果债务利息支出率小于40%且债务率小于80%,则意味着地方政府处于绿灯区,允许地方政府借款;否则,就意味着地方政府处于红灯区,此时禁止地方政府借债。进入“红灯区”的地方政府被严格禁止举借新债。
    4、建立纠错和风险化解机制。
    各国化解地方政府债务的方法主要有:一是地方政府自行处理。拉美一些国家规定,地方政府在债务违约时,中央政府不会对地方政府进行财政援助,如不按国家有关政策规定向没有担保的地方政府实体贷款,贷款方应该对其作出的决定负责。如在阿根廷,省政府出现债务危机时,中央政府拒绝援助省政府,同时,还要求省政府将共享收入作为还款担保,只有在清偿了债权人的债务之后才可重新获得。二是中央政府重组地方政府债务。如巴西,三次地方政府债务危机都以中央政府接管地方政府债务而告终。不同之处在于,最近的一次债务危机在中央政府接管地方政府债务时,同时出台了财政责任法,重建了财经纪律。其具体做法是:中央政府发行中央债券,重新确认地方政府债务,并成为州和市政府的债权人。中央政府接管了包括税收分享在内的地方政府自有收入作为担保,并要求每月支付相当于州市净经常性收入的13 %。三是由中央政府行政接管。如法国,中央政府规定,地方政府一旦对外负债或发行地方债券到期不能偿还,导致政府运转不灵,则由总统代表各省省长直接执政,原有地方政府或地方议会宣告解散,其债务先由中央政府代为偿还,待新的地方议会和政府经选举成立后,通过制定新的增税计划逐步偿还原有债务和中央政府代为偿还的垫付资金。
    四、国外地方政府债务经验借鉴和相关启示探析
    地方财政困难和债务危机是当前我国财政领域的一个突出问题,尤其县乡财政运行紧张,难以履行其提供公共产品和服务的职能,影响地方的资本运行、恶化地方的投资环境。更为关键的是,政府债务过重,损害了政府的公信力,债务风险已成为地方政府财政风险的核心。国外地方政府债务管理的一些成功经验为我国加强地方债务管理,防范地方债务风险提供了很多有益的借鉴和启示:
    1、必须由中央政府加强地方政府债务的规范化管理。
    我国正处于逐步完善社会主义市场经济的过程中,加强宏观调控和依靠市场调节两者缺一不可。当前我们还不可能完全依靠市场力量来约束地方政府债务,中央政府必须进行较为严格的地方政府债务管理,这是稳定宏观经济、保障经济安全和社会稳定的必要举措。国际经验表明, 地方政府债务风险的出现无不与政府间财政关系的制度设计密切相关。凡是中央政府对地方政府债务管理有序、控制较严的国家,其地方财政就会健康运行,经济就会平稳增长,反之,就会导致债务过度膨胀、引发债务风险、扰乱财经秩序,影响经济社会持续稳定发展。无论是联邦制还是单一制国家,为降低经济运行风险,各国中央政府都不同程度地承担了监管地方政府债务的职责。为有效监管地方政府举债行为,世界上绝大部分国家都在中央层次建立了地方政府债务管理机构。在管理部门的确定上,除个别国家外,绝大部分国家都由财政部直接承担地方政府债务管理职能。目前,我国尚未建立全国统一的地方政府债务管理机制和制度体系。 中央财政应尽快建立全国统一的债务管理体系, 规范地方政府举债行为, 建立规模控制和风险预警机制,从根本上防范和化解目前我国地方政府隐含的债务风险。
    2、必须采取制度约束和行政控制相结合的管理模式。
    采用何种管理模式是地方政府债务管理成败的关键。我国债务管理模式的选择应当根据目前实际情况确定。虽然我国已经初步建立了市场经济体制的基本框架,但市场秩序尚不规范,采用市场约束模式管理地方政府债务,条件尚不成熟(在这种情况下,过早、过度放权都会导致严重后果,巴西、阿根廷、俄罗斯的经历提供了这方面的教训)。考虑到我国是一个发展中的大国,政府级次较多,各地情况千差万别,比较适合我国国情的现实选择应当是制度约束和行政控制的结合模式,即首先建立一套行之有效的管理制度,在此基础上,将地方政府性债务管理纳入行政控制范围,以弥补当前地方政府性债务管理的缺位。特别需要注意的是,从各国地方政府债务管理的经验来看,各国各级政府的事权和财权划分都由宪法或法律作出了明确的规定,增强了各级政府的责任,避免了不必要的互相推诿和争取资金的不正当手段。另外从融资来源、资金管理、投放范围到债务偿还也都有明确的法律规定,我国必须抓紧制定和完善相关的法律法规,使地方政府债务管理逐步走上法制化的轨道。
    3、必须科学控制和有效理顺地方政府的举债行为。
    其一,加大对地方政府性融资平台的监管力度,规范其融资运作。目前地方政府普遍拥有种类繁多的融资平台,大多数平台依托政府信用或者公共资源(如土地、矿产等)作为抵押物,以企业法人的名义进行大量融资。在确保地方政府“健康融资”的前提下,应该加强对这些平台融资的梳理和监督,及时掌握其融资进度和规模,淘汰那些本不具备举债条件的平台,对那些有条件的融资平台加强监督、规范管理。其二,适当扩大中央代替地方政府发债的力度,逐步替代地方政府非规范的平台融资。考虑到在积极财政政策执行期间地方政府融资压力大的现实,为规范这些融资活动,在短期内可以考虑适当加大中央政府代替地方政府发债的规模,为有序控制地方政府性平台融资创造替代条件。从长期看,这也为逐步构建较为规范的地方政府公债制度积累经验。其三,建立地方政府投融资责任制度。无论地方政府通过投融资平台的贷款行为,还是不同形式的融资发展行为,都应当要求地方政府的债务规模必须与财力相匹配,期限尽可能与政府任期相一致,并严格管理地方政府的担保行为。针对有些地方政府严重资不抵债、不能有效清偿的情况,应探索实施追究主要领导人的责任制度。
    4、必须建立适合我国国情的债务规模控制和风险预警机制。
    健全各级政府债务风险预警体系构建符合现实的政府债务风险预警系统和风险防范化解机制是实现公债管理的规范化、系统化和科学化的重要环节。从各国情况看,管理地方政府债务的有效手段是合理确定地方政府债务规模,建立科学的风险防范和预警机制。为使这一机制切实可行,相关指标要量化到每一级政府,同时要进行供给和需求双重控制。当前,我国虽然尚未发生地方政府性债务危机,但局部地区已经存在发生债务危机的隐患,为避免这种隐患转变为现实的风险,应当尽快采取强有力的控制措施,建立预警机制。要通过确定一系列预警指标及判别标准实现债务风险预警,通过对财政债务的规模、结构和逾期违约展开实时监控,对负债的变动趋势做出分析评价,通过测算每一项负债的参数以及债务违约概率,确定未来偿还债务对财政资金的支出需求,形成科学的风险评价。
    5、必须进一步拓宽民间资本投资领域和渠道。
    一般来说,在经济低迷时期以扩大政府支出为特征的积极财政政策可以快速、直接地增加需求,可以有效防止短期内经济下滑过快。但经济的真正启动最终则要看以市场拉动和政府投资带动的民间投资活跃程度。因此,逐步放开对一些政府垄断行业的准入管制,拓宽民间资本投资的领域和渠道是引导社会投资跟进、提高社会总投资水平的重要战略。我们可以通过不断创新机制,降低投资准入门槛,加大政府投资项目中的面向市场、面向社会的股权融资,减少地方政府公共债务的累计规模,达到“少借债、多办事”的目的。其选择方式,一方面可以考虑放松准入条件,在一些公用事业项目执行初期尽可能引入社会资本,缓解地方政府债务融资的压力;另一方面也可以考虑将一些有获利潜力的政府投资项目在竣工后适时转让给民间资本,置换出部分现金流,减缓政府债务压力,控制债务风险。(周燕来)
    
    
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