行长任期经济责任问题剖析与对策探究
曾信平(中国农业银行审计局武汉分局)
【发布时间:2011年01月25日】
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    [摘 要] 作为中国特色的一种审计制度,商业银行行长任期经济责任审计具有范围广、内容多、责任大、风险高等特点,传统的审计方法难以满足行长任期经济责任审计的发展要求。本文就行长任期经济责任审计现状及存在问题展开分析,着重探讨改进对策与方法。
    [关键词] 行长责任审计 问题 对策
    商业银行行长任期经济责任审计是从审计监督的角度,对行长在任期内履行经济责任情况进行全面检查、确认和评价的一种审计制度。其在防控风险、帮助高管人员提高经营管理水平、促进商业银行经营目标的实现等方面发挥着越来越重要的作用。本文以农行为例,对完善行长任期经济责任审计进行探讨。
    一、行长任期经济责任审计问题剖析
    自上世纪八十年代中央办公厅、国务院办公厅出台《国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定》后,农行在经济责任审计方面开展了大量有益的探索,取得了一定的经验和成绩,在干部监督管理工作中产生了积极影响。去年,中办、国办印发了《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》,农行上市前后也相继出台《内部审计章程》、《审计管理办法》等并对行长任期经济责任审计进行了制度性规定,还制定了《经济责任审计手册》,自此,农行行长任期经济责任审计开始从快速发展期向战略转型期转变。由于行长任期经济责任审计“审事议人”的特殊性以及政治性强、关注层面多、工作要求高等特点,决定了其比一般审计项目具有更大的挑战性和风险性。调查发现,存在以下问题:
    (一)审前准备不足,分析不到位,审计重点不明。由于时间要求紧迫、审计项目集中,行长任期经济责任审计具有突击性、无计划性和时间安排上的滞后性等特点,同时先离后审、边离边审的现象在一些基层行有一定普遍性并已成为制约行长任期经济责任审计健康发展的顽疾。基于上述原因,在审计实践中,一些审计机构审前准备仓促、随意,对被审计单位分析评估不足,导致审计人员现场审计目标不明确,重点不突出。
    一是忽视审前调查程序。审计实施前,审计人员未认真开展审前资料收集和非现场分析,忽视对被审计单位内外部经营环境分析,如对国家和所在地区宏观政策环境与经济金融环境,以及被审计单位的经营目标与执行、内控和风险管理战略、管理者素质等调查不够;对重点领域、重点业务、重点地域的研究少,关注不够;对战略风险、经营流程风险评估少,分析不够。审计范围和重点的确定普遍存在较大的随意性和不确定性。
    二是审计方案可操作性不强。由于审前调查不够,有的行长任期经济责任审计方案无的放失、千篇一律、可操作性不强,造成审计实施与审计方案“两张皮”;有的到了审计现场,甚至审计方案尚未成型;有的一个审计方案套用多个被审计对象,甚至一用几年。审计方案的随意性,导致行长任期经济责任审计无效率甚至审计风险,审计人员抛开审计方案、仅凭经验实施现场审计的现象也比较普遍,极易导致应查未查和审计重点被遗漏。
    三是审计资源配置不合理。不经充分调查论证,采取“洒胡椒面式”的方式分配审计资源时有出现,时常出现配置的审计人员不能满足现场审计业务需要的问题,如被审计的高管人员分管过国际业务,但审计人员中未匹配懂国际业务的审计人员;对重要风险区域和重要业务未重点配置审计资源,致使风险被忽视。审计过程中,还经常出现审计人员人手不足、审计时间安排过紧等问题。
    (二)审计理念落后,缺乏适当的审计技术和工具。由于审计理念、审计管理,以及审计技术和方法相对滞后,行长任期经济责任审计总体质量控制水平不高。
    一是审计理念和审计方法落后。以传统的合规性审计为主,审计重心仍停留在事后检查阶段,专注于检查结果;审计视角依然束缚在会计视角,偏重查账,审计内容单一,常局限于档案、凭证、报表等会计记录;风险观念比较淡漠,较少考虑审计风险控制因素,更谈不上风险导向审计模式的运用;缺乏对审计方法和经验的总结和提炼。在实施审计过程中,要么等同于业务检查,面面俱到,其结果是力不从心;要么如蜻蜓点水、似走马观花,因审计深度不够,审计效果难尽人意。
    二是分析性工具应用少,审计效率低。行长任期经济责任审计工作量大,关注事项多,必须借助大量分析性工具才能实现审计目标。但实际工作中,分析性工具开发不够,应用不多。如:由于计算机化审计工具和技术应用不够充分,影响审计效率;由于分析性人才少、重视不够等原因,分析性复核技术在审计过程中难以自始至终得到充分运用。
    (三)审计内容不全,抽样随意,审计评价体系不清晰。审计实践中,经常出现减省审计内容、程序,省略抽样样本,以及由于审计评价缺乏定性的量化依据,审计风险几率增加。
    一是擅自减少审计内容、程序,省略抽样样本。有些审计人员凭经验、图简便、省程序,偷工减料,导致有的项目审计存在审计抽样与被审计对象职责无关联、抽样未达到审计方案规定的比例、选取的样本代表性不足、重大风险被遗漏等问题,审计过程甚至被走过场。
    二是缺乏一套统一、规范的评价指标体系。由于目前缺乏一套切实可行的行长经济责任履行情况的定量考核体系,使在审计中无法对行长作出准确的定性评价,对行长的主管责任、直接责任界定也不清楚,缺乏行长经济责任履行情况优劣的判断依据,审计评价的尺度难以把握,据以做出的审计评价也有管窥之弊。
    (四)审计归纳总结不够,审计成果利用不足。审计反映的问题仅停留在表面,审计结果单调、审计报告雷同空洞,审计成果利用不充分。
    一是审计分析着墨不多,挖掘深度不够。审计评价时对主要业务数据未能做到与同业、与系统内进行横向、纵向多角度分析对比,倾向于说好不说坏、就高不就低;审计反映的问题仅停留在表面,分析挖掘深度不够、不透彻,对审计发现缺乏分析归纳、提炼和评价。
    二是审计报告质量不高。行长任期责任审计报告重点不突出、标准不统一、评价不恰当、分析不到位、责任不明确,呈现“三少”,即:对任期内指标设置和分析的少;对审计发现问题,尤其是重大风险、重大违规,以及内部控制重大缺陷分析的少;对被审对象经营决策、经营管理的分析少。有的审计报告千篇一律,平淡乏味,公式化、格式化、教条化,如八股文冗长、晦涩,有的审计报告前后矛盾,审计评价成了套话。如:有的行长任期经济责任审计报告的工作业绩部分是将被审计对象述职报告上经验作法的“粘贴”,反映的问题是将审计发现问题的简单累加。
    三是审计成果未得到充分利用。教条地执行审计程序,对审计发现的重大风险和管理缺陷重视不够,研究不够,审计价值未得到充分挖掘,审计成果未得到充分利用。
    二、强化行长任期经济责任审计的对策
    加强对各级高管人员职责履行情况的监督、促进高管人员提高经营管理水平、防范和化解金融风险是行长任期经济责任审计的三大目标,为此,内部审计机构要以全面审计理念为指导,从审前分析入手,创新审计方法,严格审计质量控制,促进审计价值增值。
    (一)以全面审计理念为指导,转变原有审计思维,把握审计重点,“全面评价,立体画像”。内部审计机构和审计人员要从转变审计理念入手,在审计活动中,善于站在总行董事会的角度,俯视、审视被审计行业务经营管理全过程,推进审计转型,全面科学立体评价。
    一是从转变审计理念入手。去年农行新出台了《内部审计章程》、《审计管理办法》、《经济责任审计手册》,上述管理制度把内部审计置于董事会直接领导下,独立性得到极大提高,有利于内部审计充分发挥作用。为此,创新审计理念,全面推进内部审计转型是当前审计机构和审计人员面临的重要课题,要加强学习,转变原有审计思维,在实施行长任期经济责任审计时,以风险为导向,坚持规范化、制度化的审计程序,促进审计价值最大化目标的实现。
    二是坚持全面审计、突出重点的审计思路。面对众多风险,如果不加选择地全面进行实质性测试,因审计资源有限,审计效果就会大打折扣。行长任期经济责任审计应贯彻全面审计,突出重点的原则,按风险大小、紧急性等因素排出次序,抓大放小,关注重点,实施现场审计。审计范围要涵盖被审计人分管的职责范围,审计内容包含以下四个方面:经营战略和管理决策情况,关注责任人经营战略思路、管理决策过程、以及执行力和控制力;业务经营发展状况,主要关注重点区域、重点领域;业务风险控制和内控情况,重点关注内外部检查及整改、案件防控情况;重大决策事项,关注责任人直接决策或参与决策事务。
    三是建立完善的审计评价体系。制订行长任期责任履行情况量化评价体系显得尤为必要。应采取定性和定量相结合,按照贯彻执行国家金融方针政策和上级行各项工作部署情况、业务经营情况、业务管理的合规合法情况、内控建设和风险管理情况、个人直接决策或主持决策的重大事项等方面来设置评价内容,确定评价权重,通过审计来进行量化评分。
    (二)从审前分析入手,建立对高管人员的动态监测机制和多方面信息获取渠道,有针对性制定审计方案,高效配置审计资源。充分的审前准备是行长任期经济责任审计的基础。
    一是建立对被审计单位的审前监督机制。农行审计机构要建立制度,确立审前对被审计单位日常业务经营活动的动态监测机制和多方面信息获取渠道,使审前分析常态化,为实施行长任期经济责任审计作好审前准备。要定期收集被审计单位各种内外部经营信息和金融政策,尤其高管人员职责履行情况的相关信息,包括年度工作总结、述职报告、重大经营活动和决策行为、外部监管情况、内部业务监管资料等。同时充分利用计算机手段,结合非现场审计系统进行汇总分析,定期形成审计分析结果。审计实践证明,行长任期经济责任审计的审前分析时间应占整个项目审计时间的三分之一。
    二是有针对性设计审计方案。一个好的审计方案决定行长任期责任审计的成败,要因人而异、突出重点确定审计方案。接受委托并立项后,审计机构要组织精干力量进行审前准备,包括搜集被审行相关资料和数据、被审对象述职报告、调查问卷,以及历年审计检查资料,利用非现场成果等,分析确定审计重点,针对审计重点设计审计方案,并组织力量对审计方案反复讨论,确保其合理性、科学性。审计机构负责人和项目负责人要亲临审计现场实施督导,确保现场审计按方案进行,并认真分析研究现场审计发现的问题,及时调整方案。
    审计实践中,要按业务需要配置审计人员并按特长合理分工,将审计资源向重点风险领域倾斜,对高风险层次的风险因素应全面详查,对敏感风险性质的风险因素可抽样50%,对适中和低风险的可抽样10%~20%。
    三是审计分析应贯穿于行长任期经济责任审计全过程。首先,进行集中于外部因素的战略分析。了解被审计单位基本情况和战略定位,重点关注被审计单位的经营目标与理念、风险管理战略、管理者素质及其风险偏好等,全面评价分析被审计单位内部经营环境;分析被审计单位外部环境包括,识别来源于被审计单位外部的威胁或风险,了解被审计单位所采取的应对策略。其次,进行集中于内部因素的经营流程分析。了解评估被审计单位内部各业务经营流程的设计和内部控制状况,识别重要风险点及风险领域,根据评估风险的优先次序确定审计重点,再实施实质性审计程序。其三,做好审后分析。集中审计组成员进行会诊、分析、定性,把各项分析结果如实反映到审计报告上来。业务发展不足的,要分析原因,为被审对象提出解决对策;对于审计发现的问题,尤其是重大违规、重大风险,以及内部控制重大缺陷,要通过询问、座谈等方式分析问题成因,寻求完善制度缺陷和控制风险的对策;要通过对被审对象经营决策分析,看有无决策失误和决策低效等问题,并提出完善经营决策的方法。
    (三)以改进审计技术、优化审计程序为重点,创新审计方法,全面提升审计效率和效果。内部审计机构需要持续的优化审计程序、审计流程,改进审计技术和方法。
    一是创新审计方法。随着环境的不断变化和技术的更新对内部审计的程序、技术和方法的新要求,农行审计机构要不断审计创新,积极将现代风险导向审计、管理审计、绩效审计、IT审计等新审计方法引入审计实践,提高审计效率和效果。审计重点应包括重大经济决策及效益情况,资产、负债、损益真实性和合规性审计,任期经济目标完成情况,个人廉洁自律情况,内部控制与风险管理状况等。
    二是充分运用各种审计工具。审计活动要充分运用包括数据收集、统计分析、抽样、调查观察、流程图、分析性复核技术、计算机化审计工具和技术等审计工具。如:农业银行业务量巨大、机构众多、网点分散,要在海量的业务数据中发现问题、寻找证据,离不开计算机审计技术,无论是审前预警还是审计准备、实施、报告和后续审计环节,要大力研发建立以风险为导向的审计模型,运用计算机辅助审计技术,在充分了解被审计单位资产质量、负债状况、结算业务操作及其内部控制基础上,找出风险点与风险领域,提高审计效率和质量。
    三是加强审计沟通。审计沟通包括审计机构与董事会和管理层的沟通,与被审计单位的沟通,与外部审计师的沟通,以及审计机构内部的沟通。通过与董事会、管理层、被审计单位的沟通,使审计工作得到董事会和管理层的支持,得到被审计单位的配合以及加深对审计事项的了解,为审计工作营造良好的环境;通过外部审计师的沟通,共享情报,分享审计技术与方法;通过内部的沟通,审计人员统一思想、明确审计目标、保证审计工作的质量和效率,并分享审计方法、审计技术和审计经验。现场审计时还要提高审计沟通技巧,从审计沟通中发现和印证风险。
    (四)以严密的质量控制为手段,坚持督导和复核,督促风险化解,促进审计价值增值。审计质量是内部审计的生命线,行长任期经济责任审计要规范审计流程,实行全过程质量控制。
    一是坚持审计督导和复核制度。质量控制应贯穿于审计计划、组织、实施的全过程。审计机构负责人和项目负责人要坚持审计督导,现场解决审计过程中面临的难题;坚持“三级复核制”,把审计质量考核落到实处,促进提升审计质量;积极开发和运用审计管理系统,充分发挥其在审计质量控制中的作用。
    二是充分揭示风险。要从战略宏观层面客观分析高管人员的经营管理情况,做到“全面评价、立体画像”;要善于从制度层面、流程控制和机制建设等方面,深刻剖析问题形成的原因;要对业务风险进行充分揭示,通过审计报告和《审计专报》、《审计要情》、《风险提示函》等载体上报,使被审计单位真正从审计活动中获益。
    三是督促风险化解。应持续关注被审计单位对审计披露问题所采取的纠正措施及其有效性,建立问题整改台账,适时开展行长任期责任审计的后续审计,跟踪问题整改,督促被审计单位落实审计建议,建章建制,堵塞管理漏洞,真正实现审计价值增值。(曾信平)
    
    
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