无论是中央还是地方的预算执行审计每年都会查处和揭示大量的违法违规违纪问题，因为问题都能够与被审计单位的内部控制制度相联系，所以导致被审计单位的内部控制制度总是被提及和关注。通过分析审计查处和向社会公告的典型性问题的案例和数据，特别是审计公告所披露的重大问题，被审计单位内控制度似乎永远都存在薄弱环节，似乎永远都需要不断地进行完善和健全，审计也似乎永远都在不断地证明被审计单位内控制度在执行、管理和遵守中存在着巨大缺陷。
    下面，让我们透过审计的批判性功能来看待事物发生的本质就会发现，内控制度的健全和有效当遭遇“权力”和“利益”时，内控制度就会被迫有选择性地暂时“休克”而失去监督和控制作用。然而，我们不能总是习惯性地将其“失灵”全部归罪于制度、体制和机制性带来的问题，并以此来寻求制度不遵守或者缺失的种种借口，我们更需要深入分析、探究成因，推动制度、体制和机制建立、完善和优化。
    一、建立完善的内控制度是制度本身的规范要求，但使用起来并不总是有效。
    内部控制制度是任何一个组织或者机构管理的重要核心，每个单位都期待建立完善的内部控制制度。内控制度主要目的是提高组织内部的信息质量，保护组织内部的财产安全，维护相关法律法规和规章制度的贯彻执行，从而制定和实施系统的科学的完整的管理规则、措施和程序，并要求组织及其人员遵守执行。但是，几乎每一个组织的内控制度总是在不断地暴露出薄弱环节，总是在不断地接受考验和挑战，总是在不断建立和完善的过程中，这符合事物发展的基本规律。审计接触到单位无一例外都建立了内控制度，从形式上看都是完善和健全的，从表象上看都得到了遵守和执行，但从结果上看制度面前并非人人平等，突出表现为被某类特权群体的人为意志或小团体个人私利所滥用。
    根据会计法、预算法、财政部印发《中央本级基本支出预算管理办法》、《中央本级项目支出预算管理办法》以及财政部等职能部门出台的相关法律法规和规章制度，以及一系列的反腐倡廉文件等制度约束，各部门单位都结合本职工作制定并建立了完善的内部控制制度（如有些部门单位还建立了内部审计机构等），并都承诺得到了全面遵守和认真执行。可是，审计发现的问题一般都与内控制度不遵守有关，都是在不同的角度或事项中反映或暴露出内控制度的不足。通过审计揭示的问题反映出被审计单位所暴露出的内控制度缺陷远非制度本身，而是部分人员在制度面前未能很好的遵守和执行。
    三、内控制度可以设计的尽善尽美，但执行起来远非制度本身那么简单。
    形式上建立和完善的内部控制制度与实际执行中还存在巨大差异。正如人们常常说的一句话“制度是死的人是活的”，有多少人在认可这句话的同时就会有多少人在理念上没有把内控制度的约束性放在心上。制度有时会影响效率，但不能为了效率而破坏制度，现实生活中破坏制度却是常事。所以，当一个事项（或项目或决策）满足了特定群体的需求时很多人（尤其是领导）关注的是事件的结果却很少有人考量制度的遵守性，或者领导认可的“良好结果”掩盖了制度执行中的缺失或背离。内控制度缺陷一般体现在三个方面：一是制度本身不健全或没有建立；二是有形式上完善的内控制度但未能得到遵守和执行；三是集体或部分个体舞弊导致内控制度在某一事件中失灵或被“屏蔽”。一方面有预谋的违规事项拥有对称的信息，能够让制度失去作用，并可获取某一方面的特殊利益；另一方面可预期的违规惩罚成本几乎为零，个别人员在违规的过程中就已经心中有数并且振振有词地认为都是为“公”并非为“私”，审计部门只要不纠就无人追究了，尤其是政府强势部门，还有更多的人认为内控制度是自己单位制定，是给别人（监督者）看的，是方便自己和利己的。我们审计见到的厚厚的内控制度汇编并不能代表制度的真实存在和有效，审计人员开展的内控制度测试有时也会被蒙蔽。
    三、内控制度总是在最关键的环节得不到不遵守，具体有四种表现形式。
    一是个别部门领导干部法制观念和制度意识淡薄，内控制度不能得到遵守，尤其是在重大事项的决策过程中。这样的例子不胜枚举，领导的权力或权威直接影响集体决策的程序和效果，以及执行人员的执行能力和过程，有时为了领导的某一句话就会将制度搁置而阴奉阳违，假借权力和权威替代制度性约束，导致不按照规章制度办事。审计查处许多重大投资损失就与领导干部不按照内控制度的程序要求履行集体决策和民主决策有关。二是公共财政的“公地牧场”属性和小团体利益会导致部门预算执行不严，致使内控制度不能很好执行。内控制度“遭遇”个别小团体私利，制度就会被“屏蔽”，公共财政的“公地牧场”属性就会凸现出来。审计公告揭示出部门单位利用虚假发票为职工谋福利就是典型的内控制度暂时“屏蔽”的例子。三是长期形成的惯例和关键核心岗位不能按制度定期交流轮换造成会计核算不规范，从而会造成内控制度变得陈旧僵化。此事项暴露出的不应该仅仅是内控制度日常执行的惰性和麻木，不愿得罪人的心理以及经验证明按照制度办事产生对己的“负作用”使制度再次暴露出遵守和执行的缺失与难度。四是特殊事件的个体权力或行为会导致内控制度在某一特定事件中流于形式并失去制度控制作用。审计人员经常会遇到被审计单位财务人员的抱怨说，许多重要或重大事项往往是经办人直接找领导签字，大领导都签字了我们只能付款，有时财务人员多问一句都“得罪人”。审计查处的这样事例往往都是欺上瞒下式舞弊问题，他们很好地利用了领导与财务人员之间不对称的信息达到个人私利。这种欺下瞒上的特殊事项的发生并非偶然，制度遭遇特殊事项时再次失去作用。这些无疑说明，内控制度在某些特殊事项上总是失灵的。
    四、结论：利益和权力可以导致内控制度经常“失灵”。
    每个部门单位都希望建立起完善的内控制度并得到遵守和执行，审计所揭示出内控制度缺陷非制度本身的因素造成，再完善的制度也需要有责任心、有法制意识和制度意识的人去遵守执行。部门单位的内控制度薄弱环节集中反映在项目支出和公用经费上，特别是基本建设项目（工程建设领域）、购买中介服务项目、政府采购和国有资产出租、出借获取收益等。基本支出的“刚性”和“排他性”会维护制度的存在，项目支出和公共经费支出则容易遭遇制度的破坏，因为此时每一笔钱的给付都会产生或带来“利益”，毫无疑问，利益会驱动谋利者千方百计地冲破制度的樊篱。此外，人员岗位长期不交流以及各自分工所形成的业务“范围”或业务“壁垒”，以及“老好人”的思想观念、家丑不外扬式的“护短”而形成的制度不遵守的违规惩戒成本低下等等，内控制度时不时地失灵不可避免。（闫北方 焦豪灿）

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