发挥审计结果效能 构建和谐社会
张继超(山东省莘县审计局)
【发布时间:2011年01月20日】
字号:【大】 【中】 【小】

    构建社会主义和谐社会,是以胡锦涛同志为总书记的党中央基于当代中国社会主义建设的丰富实践,着眼于我国的改革发展和国家的长治久安,适应我国社会的深刻变化,借鉴国外一些执政党的社会整合方面的经验教训,高瞻远瞩、审时度势、顺应民意提出的一个新的重要战略思想,是以科学发展观为指导,对社会主义现代化建设总体布局的进一步完善,对于我们党提高执政能力、巩固执政地位、夯实执政基础、完成执政使命,具有重大的战略意义;对审计部门来说,牢牢把握大局,在为构建社会主义和谐社会服务的创新实践中开创审计工作新局面,全面推进新世纪新阶段审计事业的新发展,更具有重大的现实意义和深远的历史意义。
    一、审计是构建社会主义和谐社会的重要保障
    构建一个民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会,已经成为全体中国人民的共同愿望和奋斗目标。在这个伟大工程中,审计应当而且能够发挥十分重要的作用。
    (一)审计的职责范围
    审计工作不仅政策性强,而且涉及面广;不仅是经济工作,而且是社会工作。目前,审计监督的范围包括政府及其各个部门、金融部门、国有企业事业单位及国家占控股地位的企事业单位、公共工程、公益事业及其他部门单位。这些部门单位的平稳运行是社会和谐的基础和保障。这些部门单位出现问题,就容易引发社会矛盾。
    (二)审计在保持经济稳定中的作用
    经济稳定是安定群众生活、构建和谐社会的前提条件之一。经济的稳定发展离不开政府的宏观调控,政府不但要科学合理地制定财政政策和金融政策,而且要按照宏观调控的要求,制定相应的措施,促进产业结构、产品结构和企业组织结构的调整。作为政府监督部门,审计机关在宏观调控方面负有监督财政政策和金融政策落实的职责,并且要对财政政策和金融政策在落实的过程中存在的问题及时反馈意见。
    (三)审计在调节利益关系中的作用
    构建社会主义和谐社会必然要求调节利益关系。构建社会主义和谐社会的根本要求就是要妥善协调各方面利益,正确处理人民内部矛盾。政府出台的经济政策具有配置资源的基础性作用,政策的变化引导着各种资源和生产要素的流动,使投资者在不同的资源配置条件下,能够获得不同的收益。通过经济政策的制定,影响国民收入在行业或部门之间的分配。作为经济政策主要监督部门之一的审计机关,其作用的发挥与否,将直接影响到经济政策的落实,影响到经济政策利益调节效果。
    二、审计部门在构建社会主义和谐社会中大有可为
    构建社会主义和谐社会,为审计部门开辟了新的工作领域,提出了新的任务和要求,审计工作大有可为,也必定大有作为。
    (一)审计机关在维护经济秩序中的作用不可替代
    审计机关作为行使独立审计监督职能的政府部门,其职责范围与审计对象涵盖了所有的国家职能部门,涉及各种行业。审计所关注的财政财务收支是维系这些部门与行业的根本。因此,在通过对被审计单位财政财务收支情况的了解与判断,维护经济秩序方面,审计机关具有很多其他政府职能部门不具有的优势:
    1、超然性。内部审计机构层次不高,权威不够,没有真正发挥其应有的作用。社会审计组织由于要向被审计单位收取服务费用,与被审计单位存在利益关系,也很难十分公正地揭露问题。审计机关相对独立,特别是审计署及驻各地的特派员办事处与地方政府之间没有经济利益关系,保证了审计人员能够客观、公正的行使职权,在弄清事实情况的基础上依法做出客观公正、实事求是的处理。几年来的国家审计实践也证明,审计机关在揭露并惩处各类违纪现象、约束其依法经营、加强管理等方面都起到了重要作用。
    2、法律权威性。国家审计具有较高的法律地位,依照法律行使职权,对发现的违规行为可以直接纠正的制裁,监管及时有效。别外,国家审计还是高层次经济监督部门,在审计查证和处理各类经济问题时,接触和了解国家及地方各级政府大量各类现行法规,容易发现需要改进和完善的地方,而且,国家审计提出的意见和建议也容易引起高层的关注,因而在健全我国法规体系方面有独特的优势。
    3、会计专业性。一方面,国家审计工作人员在会计知识和技能方面具有其他部门所不具有的天然优势。另一方面,国家审计是对被审计单位经济活动的真实性、合法性及效益性进行监督,其他职能部门对单位的监督仅限于某一方面,往往不注重、也没有足够力量和手段对单位的财务会计资料的真实性和合规性进行审核,从而很难发现被检查单位在违规使用会计科目,人为调节数据,随意确认资产、负债和损益,少计收入,账外设账等财务会计方面的问题。
    4、审计对象的广泛性。国家审计通过对地方政府的财政审计,可以对整个地方政府的财政状况有所了解和把握;通过对金融行业的审计,可以对国家的金融乃至经济状况有所了解,此外还可以对企事业单位、社会团体及其他公益性项目进行审计。国家审计可以发挥整体优势,对公共经济运行中的各个环节进行监督,这是其他职能部门所不具备的。
    在当前情况下,为更好地服务于国家和社会全局,审计机关应当规范国家财政管理,促进财政管理制度改革,始终保持财政审计是审计机关永恒主题的思想,为社会主义市场经济体制下的宏观调控发挥作用;应当深入探索由传统审计向现代审计发展的途径,积极开展效益审计,揭露由于管理不善、决策失误造成的严重损失浪费和国有资产流失问题以及危害经济运行安全的重大问题。为促进民生、维护人民的利益,审计机关应当关注影响人民生活的社会保障问题,加强社会保障资金审计;应当关注减轻农民负担问题,加强对农业资金的审计;在当前的社会与自然环境状况下,审计机关还应当高度重视环境审计,把改善生态环境,提高人民的生活质量和水平放到一个重要位置。
    (二)审计机关在规范权力运行中可以大有作为
    和谐社会要实现法治,一项重要内容是调整好国家职能部门与公民权利义务关系,使权利与义务相和谐。根据当前权力在某些环节仍然失控和状况和反腐败斗争的客观要求,审计机关应从专业特长、职能优势和客观公正、依法独立性等特征出发,既要对权力行使的主体进行监督,也要对权力运行过程进行监督,确立以下三种功能,从根本上发挥审计预防和治理权力腐败行为的作用。
    1、制约和监督行政权,查处利用干预市场活动谋求私利的行为。我国的市场经济体制当前正处于转轨时期,存在着两种主要的经济资源配置机制:一种是行政机制。于是一些手中掌权者就利用两轨之间的缝隙与漏洞,运用行政机构干预经济活动的权力谋取自己的私利。在市场化改革还没有到位的情况下,通过行政权力分配资源的体系和市场分配资源的体系搅在一起,使得权力腐败变得轻而易举。一些人想方设法进行设租造租的活动,以种种名义加强行政权力对于经济活动的干预,增加行政审批的项目,以便增加寻租的机会,这使权力腐败活动日益猖獗。
    2、制约和监督职务权,查处利用调整财产关系巧取利益的行为。转轨时期是一个所有制结构大变动、利益关系大调整的时期。在计划经济条件下,公共财产属于国家所有,无须也无法对产权属于任何人作出界定。改革开放以后,要建立市场经济,就必须改革原有的产权关系,对产权做出明确的界定。这种产权关系调整的工作多半是由各级官员所掌握。在权力的运用没有受到严密监督和约束的情况下,某些权力拥有者就千方百计利用这种不受约束的公共权力,侵夺公共财产,中饱私囊。
    3、制约和监督垄断权,查处利用市场不规范交易牟取暴利的行为。在实际的经济生活中,即使所有者之间平等交易的市场已经初步建立起来,市场也从来都是不完善的。其最重要的原因,是交易双方掌握的信息不对称。在信息不对称的情况下,信息强势方面能够利用自己的信息优势通过损害信息劣势方面而获益。在我国市场上,特别是金融证券市场,一些利用信息垄断的特权,权力出租、勾结舞弊、违法买卖,以达到牟取暴利的目的。
    审计机关要严格按照法律法规规定的各部门行使权力的界限,对部门的行为进行监督,以防止权利行使不当或滥用权利,保证权力与义务得以顺利实现,实现相关权利与义务的和谐。审计机关应主要监督国务院各部门和地方各级人民政府及其部门、国有的金融机构和企业事业组织等被审计单位、享有的法律和人民所赋予的、与财政财务收支、资金管理和使用相关的权力。通过对上述权力的监督,实现以下权利与义务的和谐:
    首先是公共权力与公民权利的和谐,规范和制约公共权力,这是和谐社会中权利与义务和谐的根本。
    其次是促进公共权力和公共权力之间的和谐,保障公民权利的实现。如果相关部门的公共权利无法得到有效行使或滥用,公民应当享有的权利也将常到侵害。
    无论是促进公共权力与公民权利的和谐,还是促进公共权力与公共权力的和谐,审计机关必须对与财政财务收支有关的经济活动决策权、执行权、监管权等公共权力的行使有一个适当的评价和制约。这些评价体现在与审计事项相关的审计建议书等审计文书中,而制约体现在审计决定书等审计文书中。应当说,这些评价和制约规范了公共权力的运行。
    (三)审计机关在建立法治社会方面应当大有可为
    民主法治、公平与正义作为和谐社会的主要特征,两者是相辅相成的,其核心是法治。构建和谐社会过程中,国家和社会发展必须以人为中心,发展的最高价值标准就是公平和正义。发展要求消除限制以人为中心实现公平与正义目标的所有障碍,这就需要法治。《宪法》赋予审计机关很多其他政府部门所没有的独特地位。随着民主政治的不断推进,审计机关的工作报告以及公告的审计结果将得到社会和人民的更大关注与重视,审计机关的这种独特地位还将得到进一步加强。审计机关应当积极发挥以下职能作用,服务于法治,促进公平与正义。
    一是促进国家资金有效使用。审计机关既不分配资金,又不管理资金,其主要作用之一就是通过审计监督促进各个管理和使用国家资金的单位依照法律和财政政策,正确运用预算、税收、转移支付等手段,优化资源配置,调节收入分配,实现社会公平。在行使这项职能的过程中,审计机关通过审计建议对财政政策产生影响,调节财政经济相关法规所应当体现的公平与正义价值观;通过依照现行财政经济法规所进行的审计,审计机关又维护着当前法律所主张的公平与正义价值观。
    二是维护国家经济安全。依据国家法律政策,惩处贪官污吏,制约和监督经济权利,从经济安全的自然因素与社会因素、经济因素与非经济因素等诸多方面维护国家经济安全,这既是社会主义法治的要求,也是在经济领域实现公平和正义的要求。
    三是推进政府及其部门依法行政。依法治国的关键在于依法行政,依法行政是依法治国的核心和基础。审计是政府依法行政的重要组成部分,又是推进政府依法行政的重要工具。因此,无论是依法实施审计过程,还是按照法律规定判定财政财务收支的行为状况,都是法治的要求和体现。
    三、在建设社会主义和谐社会进程中充分发挥审计结果效能
    审计部门要认真贯彻落实中央的重大战略部署,把推动和谐社会建设摆上重要的工作位置,切实发挥审计结果效能,不断开拓审计新局面。
    (一)科学立项审计计划
    进行审计监督,维护经济秩序是法律赋予审计机关的职责,但有限的审计资源每年只能对经济运行中的某些环节进行审计监督,对其运行的合法及效益情况进行评价,难以对法律规定的经济运行各个环节进行全面的监督,所以需要在年度计划时进行科学的立项,以使有限的审计资源发挥最大的效力。
    立项之前,要明确当年的审计目标,当年需要规范哪些经济行为,进而确定本年度审计监督的重点,在确定年度审计计划时应把握好以下几点:
    1、要依照审计法和有关规定,确保完成财政、国库、税务、各部门预算执行审计等法定审计事项以及上级授权的审计事项。
    2、应以国家宏观经济政策和阶段发展目标为导向,以经济工作会议的要求和党政领导对审计工作的指示为依据,根据审计工作发展纲要提出的目标要求,结合当地国民经济中的热点难点问题,有重点地安排审计计划。
    3、要遵循围绕中心、服务大局的方针,紧紧围绕政府工作中心,从促进国家宏观政策的贯彻落实的角度确定审计目标,选择审计重点,确保审计工作有效地开展。
    4、要遵循全面审计、突出重点的方针,根据预算执行审计的情况,对审计范围内的单位建立审计台账反映近几年的审计情况,以避免审计盲目,同时对掌握资金较多的单位要进行更详细的记录,以确定计划年度的审计重点。
    5、在审计力量的安排上,要根据审计资源状况,量力而行,留有余地,保证完成政府临时交办的重要审计事项,使审计人员有较为充裕的时间进行教育培训,促进人、法、技建设协调发展。
    6、要灵活运用审计调查的方法,对政策变化较快,及较普遍的问题开展广泛的审计调查,尽快获得有关问题的第一手资料,形成对政府决策有用的审计信息。
    (二)加大分析力度服务政府决策
    审计分析伴随审计过程的始终,审计分析的正确与否,直接影响到审计作用的发挥。审计分析包括微观与宏观两个方面,审计机关应在两个方面加强对审计中发现的问题进行综合分析。
    1、在微观方面要具体问题具体分析
    在微观方面,对审计发现的问题进行具体分析,以摸清情况,查实问题,实事求是地进行处理。对于发现的问题,应按以下几个步骤进行分析:
    (1)要把事实搞清楚,对发现的事实进行认真的识别,了解资金的真实运行过程。
    (2)要知道被审单位做出该行为的动因,是否具有主观目的性,是否有客观因素或历史原因等等。
    (3)看该行为对经济发展、改革开放的影响是有利的还是有害的。
    (4)具体问题具体分析,拿出恰当的处理意见:对于那些虽然不符合规定,但属于改革开放、大胆创新且有利于经济发展的行为要给予支持和保护;对于工作中或管理上的一般失误,要帮助改正、提高,加强管理;对于重大的违法问题和经济犯罪线索,要一查到底,严肃处理。
    2、在宏观方面要服务政府经济工作中心
    在宏观方面,要紧紧围绕各级政府经济工作中心,抓住关键问题、重点行业及重点资金,通过微观审计和审计调查,揭露普遍性、倾向性问题,提出改进的建议,为各级政府提供宏观决策的依据,发挥审计监督在促进宏观管理中的作用:
    (1)围绕宏观管理中的热点、影响全局的难点和改革开放中的焦点等问题,在政府决策前,集中力量搞好有关的行业审计、专项审计或审计调查,从宏观着眼,微观入手,提出建议,以发挥审计监督的参谋助手作用。
    (2)发挥审计监督在宏观管理政策及法律法规的贯彻落实过程中的督促作用。通过监督银行、财政、计划、税务等宏观经济管理部门,使其更好地履行职责,保证宏观调控政策和措施全面到位;通过监督物价、环保、工商等执法部门的职责完成情况,以发挥审计监督对执法部门进行再监督的倍数效应;通过监督其他部门单位执行国家宏观调控措施和法律法规的情况,对违反规定的行为及时进行纠正处理,以保障各项政策和法律法规贯彻落实到位。
    (3)在改进和完善宏观管理和法律法规过程中发挥作用。审计机关不仅要在经常性审计中促进宏观调控政策及法律法规的到位与落实,还要注意发现宏观经济运行中的新情况和新问题,进行综合分析,提出对策和改进建议。
    (三)公告审计结果
    国家审计的对象主要是公共资金和国有资产,公民有了解公共资金和国有资产管理和使用情况的权力,对公共资金和国有资产进行审计监督是《宪法》赋予审计机关的神圣职责,因此国家审计是一种受社会公众之托的审计,审计机关有责任以适当的方式直接将审计报告向社会公告。公告审计结果是充分发扬社会主义民主的重要体现,对于规范财政经济秩序、维护社会稳定和加强政治文明建设具有重要的促进作用。通过审计结果的公告,可促进政府部门行政行为的公开透明,让公共部门的行政行为由社会来进行监督,使全体公民充分行使知情权和参与权,同时通过审计结果的公告,还可以反证审计机关的审计质量,促进国家审计自身水平的提高。
    根据国家审计的性质和审计的重要性原则,审计结果的公告范围应包括以下几个方面:
    1、各级政府的预算执行情况及预算外资金的管理使用情况,以使全体纳税人和缴款人了解自已上缴税收及及其他款项的管理使用情况以及审计机关对公共资金管理和运行的合法性及效益性的公证情况。
    2、社保资金、救灾资金、希望工程资金以及重大工程项目资金的管理和使用情况,以提高公民对社会公益事业的关注程度,增加政务活动的透明度,促进改革、开放和社会稳定。
    3、需要个人承担一些费用的公益事业资金来源、管理及使用情况,如教育收费、医疗收费等,以回答同公民自身利益密切相关的问题,促进相关问题的解决和规范。
    4、经济领域中违法违纪行为及其处理处罚落实情况,以震慑犯罪,教育、警示广大干部群众。
    (四)、搞好审计移送
    查处大案要案,是审计机关的首要职责,是第一要务。各级审计机关已将查处重大违法违纪问题作为审计工作的重点之一,在审计中发现的大要案线索和移送案件也越来越多。随着审计移送案件的增多,法制建设的不断完善,对移送案件的要求也越越高,审计移送案件越来越难已成为不容回避的现实。审计移送案件的处理与否直接影响到审计的效果的发挥。要充分发挥审计效能,有必要搞好审计移送:
    1、要努力提高移送案件质量,尤其要注重提高涉罪证据材料的质量。移送实践中,有的案件线索尽管疑点很多,线索不少,材料丰厚,但细究起来却发现没有一件是真正的铁证。由于司法部门在没有掌握确凿证据前也不敢随便采取强制措施,致使一些案件移送后长期难有进展和突破。因此我们不能完全指望司法部门会用特殊手段来弥补涉罪审计证据的不足。有鉴于此,我们建议在今后审计中,对发现的案件线索毋求多,宁求实。与其伤其十指,不如断其一指,集中力量查实其中的一、二件事情。在查账方面司法机关不一定比审计部门有优势。对待移送案件,他们通常是在我们移送材料基础上再核实一遍,将涉罪线索转化为犯罪证据,有了犯罪证据才能立案和采取强制措施。
    2、要学习和研究移送案件的技巧,提高移送案件的成功率。综观这几年的移送案件,审计部门有的移送给上一级司法部门,有的则移送给本司法部门。上级司法部门通常都只是批转给下面,真正承办的部门还在基层。同样是移送给上级司法部门,有的效果就好,有的效果就差。因此,建议今后移送案件应当根据案件的具体情况,主要是考虑是否存在地方保护主义,再决定向哪一级部门移送。如果感觉地方保护主义严重,则宜向上级司法机关移送,借助上级部门的力量督办;如果情况正常,则家向具有管辖权的司法机关移送,以减少办案层次,提高办案效率。
    3、要把移送案件的追踪检查制度化。通过追踪检查,认真学习总结,不断提高移送案件的质量;通过追踪检查,逐步积累经验,努力破解移送案件的,使审计移送案件既送得进去、又立得了案、且处理快速,以取得最好的结果。
    (五)、加大审计决定的落实力度
    依法作出并顺利落实审计决定,是审计机关行使宪法和审计法赋予的审计处理处罚权,是审计监督工作的主要职权之一,是充分发挥审计作用重要体现。审计机关应从以下几个方面入手解决审计决定的落实问题:
    1、加强与其他经济管理部门的组织协调工作。审计机关依法作出审计决定后,如果在规定的期限内,被审计单位无正当理由仍然拒不执行审计决定,审计机关采取审计行政强制性措施,就需要其他经济管理、监督部门的协助执行。如财政部门对被审计单位停止财政拨款、扣缴相应款项;银行机构对被审计单位停止银行贷款、冻结银行存款;涉及到违纪责任人处分的则需要移交监察部门进行处理。因此,审计机关应加强与协助强制执行审计决定的各个经济管理、监督部门的工作联系,及时沟通情况,达成共识。应避免审计机关单打独斗,采取诸如在法院设立审计决定执行室等多种方法,通过与其他经济管理、监督部门密切配合,形成审计决定执行工作合力,增强审计执法的威慑力,保障审计行政强制性措施的顺利落实。
    2、积极探索和完善审计决定执行方法。对被审计单位违反国家规定的财政财务收支行为依法作出处理、处罚决定,涉及到国家、地方、部门和行业之间的利益关系,审计人员如果不顾环境、条件以硬碰硬,审计决定的执行工作陷入僵局,反而增加不必要的麻烦,甚至事倍功半。因此,审计人员应针对不同的情况采取不同的执行策略,既要强调法律法规的说服教育工作,又要在工作中注意语言、措辞的恰当,更要研究与被审计单位及相关财务人员打交道的技巧,尽量减少被审计单位执行审计决定的逆反心理和对抗行为的发生。
    3、不断总结经验,建立健全审计决定执行工作的内部管理制度。审计决定能否顺利落实,是评价审计工作质量的一个主要指标,直接影响着审计监督效果和审计机关的形象。审计机关应针对近几年来审计决定落实难的问题,注意总结工作中的经验,制定落实审计决定的工作岗位责任制,把落实审计决定的责任划分到审计小组甚至个人的头上,把审计决定落实率作为评价审计工作成效的主要内容,列为年度公务员考核和评价的重要指标,以增强审计人员的执法意识。对到期无正当理由仍然拒不执行审计决定的被审计单位,审计机关要敢于运用各种强制性手段和措施,直至依法申请人民法院强制执行。同时,在工作中注意加强对审计决定的落实检查和后续审计,在每个项目审计工作结束后,及时对被审计单位进行审计回访,对未落实审计决定的单位,及予以纠正,保证审计决定得到落实。
    (六)加强自身建设
    随着经济的发展和社会的进步,审计外部所面临的环境越来越复杂,迫切需要国家审计机关与时俱进地抓紧自身的建设,其中最为重要的就是要从整体上强化依法审计和提高整体执法水平。
    1、加强人员培训
    近几年,由于审计机关的审计力量、手段与审计业务量不适应,审计队伍在体力、技术、知识等各个方面出现严重的透支,已经影响到执法的水平、效果,长此以往必将对今后整个审计工作的发展后劲也会产生负面作用。因此,审计机关十分有必要采取以下应对措施:
    (1)树立终身教育理念,努力创建学习型审计机关。
    (2)建立刚性的全员脱产学习培训制度。实行全员定期脱产培训制度,在培训时间、经费方面优先保障,这是建立学习型审计机关的根本保证。
    (3)在培训方式上可以采取上下结合,按级别层次,有序安排。
    (4)在培训内容上坚持政治素质和业务素质两手抓。努力建立一支以审计专家和业务骨干为龙头的,能够适应审计工作发展的高素质、复合型的审计队伍,为我国审计事业的进一步发展提供强有力的人才保证。这个问题解决了,审计机关的人、法、技建设才落到了实处,才有可能整体推进,步入良性循环轨道。
    2、提高审计质量
    审计质量是审计的生命,审计机关要提高审计质量,除加强人员培训外,还应加强规范化建设,规范化是审计机关审计质量达到一定专业水平的标志,是审计机关一项长期的任务。要做好这方面的工作,审计机关要在以下几个方面作出努力:
    (1)要进一步完善细化现有的审计准则,研究制定可操作性的业务指南,从制度上保证审计监督严格履行审计程序,做到依法审计。
    (2)要提高认识,严格执行各项审计规范,使审计人员把执行规范作为自觉的行动。
    (3)应建立健全审计计划管理、审计项目质量检查、审计人员过错责任追究,审计复核和审定,审计回访、审计质量考核等一系列内控制度,从机制上保证各项审计规范的落实和审计结果的客观公正,提高审计质量。
    面对新形势,作为代表党和国家独立实施审计监督的专门机构审计机关必须提高认识、更新观念、提高素质、增强责任意识、提升审计工作水平;要紧密围绕在以胡锦涛同志为总书记的党中央周围,高举邓小平理论和三个代表重要思想伟大旗帜,进一步解放思想,开拓创新,为全面建设小康社会、加快建设社会主义和谐社会再立新功,再创辉煌。(张继超)

【关闭】    【打印】