规范编制《审计报告征求意见书》的研究
赵平(重庆市开县审计局)
【发布时间:2011年01月13日】
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    《审计报告征求意见书》(以下简称《征求意见书》)是审计机关法定的行政执法文书、全国各级国家审计机关使用的《征求意见书》基本是按照1997年1月审计署《审计署关于在全国实行统一审计文书格式的通知》(2002年1月废止)的文书统一格式为模板,依据审计法规及准则的修订简单修改而成。笔者分析网上收集正的正在使用的10多份文书样本发现,这些文书样本存在问题和缺陷,不够规范。为维护国家审计机关形象,应当规范编制《征求意见书》。
    一、《征求意见书》的定位及作用
    《征求意见书》是审计机关在审计实施过程中依法向审计对象出具的行政执法法律文书。修订后的《审计法》,提出了审计组的审计报告的概念,将审计报告分为两个层次:审计组的审计报告和审计机关的审计报告。审计组的审计报告不同于审计机关的审计报告,是审计组对审计事项实施审计后,就审计结果提出的书面报告,虽然在要素和内容上与审计机关的审计报告基本一致,但反映的是审计组代表审计机关提出的初步审计意见,它是形成审计机关的审计报告的基础。《征求意见书》是审计机关用于承载审计组的审计报告的文书工具,是为履行《审计法》规定的行政执法行为而选用的行政执法文书。因此,《征求意见书》是审计机关在审计实施过程中依法向审计对象出具的行政执法法律文书(也称审计业务文书),代表的是审计机关的行政执法行为,其法律作用和效力与行政执法文书《审计通知书》、《审计决定书》是一致的。它的作用首先是通过审计对象对审计报告有关事实、问题定性、处理处罚意见的反馈信息,修正审计报告的错误和不足。达到审计机关出具的审计报告事实清楚、证据确凿、定性准确,处理处罚适当的目的。其次是审计机关依法按法定程序实施审计作业的书面证据。
    二、常见的问题和缺陷
    全国各级审计机关使用的《征求意见书》主要存在“样式不合规,格式不统一、内容不合法,表述不合理,用语不规范”的问题和缺陷,主要表现如下:
    (一)缺少行政执法文书统一的样式和必备要素
    《征求意见书》作为行政执法文书,对应审计系统的审计业务文书《审计通知书》《审计决定书》比较,一是全国至今没有统一规范的样式,格式五花八门、不伦不类;内容粗枝大叶、问题和错误普遍存在。二是按照行政执法文书的要求,缺少标注文号的必备要素。
    (二)部分内容不合法,不合理,用语用词不规范
    为了全面反映《征求意见书》存在的问题或缺陷,便于本文叙述,笔者对安徽省、重庆市的《征求意见书》样本的内容进行了整合,其内容为“根据《审计法》第40条的规定,现将审计报告送你们征求书面意见,请于收到后十日内将审计报告和你们的书面意见一并返回审计组或者审计机关,逾期不返回的视同无异议”。此文不足80字,按照“内容合法,格式统一,表述清楚,用语规范”标准对照,居然有8处存在问题或缺陷,现字斟句酌分析如下:
    1.“现将审计报告送你们征求书面意见”一句与法律规定概念不符,未按审计法第四十条定义为“审计组的审计报告”,模糊了审计组的审计报告和审计机关的审计报告两个不同的概念。
    2.“请于收到后十日内将审计报告和你们的书面意见一并返回审计组或者审计机关,逾期不返回的视同无异议”一句,有6处存在问题或缺陷:
    (1)将审计报告“一并返回审计组或者审计机关”无法律法规依据。一是要求审计对象10日内提交书面意见给审计组是依据《审计法》第四十条程序规定的行政行为,属于有法可依,但将审计报告“搭车”“一并返回审计组”的要求,相关的国家审计、公文管理、保密管理等法律、法规、规章并没有审计报告收回的规定。审计机关依据什么将审计报告收回?违背了行政执法机关“行为法定”的基本原则。90年代,计算机没有普及,有大量的手写审计报告孤本,当时必须“返回”审计报告,工作才能继续,审计对象是可以理解的。现在审计报告已不是孤本,在推行审计政务公开的环境下,“返回”审计报告,就显得审计机关既不“与时俱进”,又不“依法行政”。二是新《审计法》第四十条被审计对象的“书面意见送交审计组” 的规定,与修订前的“书面意见送交审计组或者审计机关”的规定相比,减少了可以送交审计机关的选择。出于方便审计对象的目的,从行政执法文书相对人的法律关系而言,供被审计对象选择送交发文的审计机关也无不当,但是以审计机关出具的行政执法文书《征求意见书》,是审计机关依法行政的具体表现,还是应当严格执行《审计法》的规定,依法指定提交审计组显得更为严谨和妥当。
    (2)“书面意见一并返回审计组”有逻辑问题,要求审计对象“返回”审计报告虽无法规依据,但收回审计报告的语句并无逻辑问题,要求审计对象的书面意见“一并返回”的语句出现了逻辑问题,因为,书面意见是审计对象签发的文件,不是审计机关送发的,审计对象根本不存在“收到”自己或审计机关送发的书面意见,怎么能“返回”给审计机关呢?只能是《审计法》规定的“送交”书面意见给审计组。
    (3)“逾期不返回的视同无异议”一句有疑义,“不返回”的文书,贯通上文理解“一并返回”理解,应当包括审计报告和审计对象的书面意见,如果审计对象在规定10日内按审计法的规定送交了书面意见,而逾期不返回审计报告,按此表述,审计机关应当“视同”审计对象的书面意见“无异议”,显然这样既不合法理,也不合审计机关处理问题实事求是的原则。造成审计对象对的疑义。
    (4)“收到”一词所指文书名称与行政执法文书名称不符,贯通上文理解,“收到”一词是指“收到”审计报告,但是,实际送达审计对象的行政执法文书名称是“审计报告征求意见书”,审计报告只是该文书的附件。不能因为审计报告在《征求意见书》中的重要地位,表述为“收到”附件—审计报告,使用文书附件名称替代正式文书名称是明显的错误。
    (5)“收到”一词用词不当,“收到”一词的行为主体是审计对象,没能客观真实地反映执法主体审计机关具体的行政执法行为,审计组的审计报告征求审计对象书面意见,是审计法第四十条规定的国家审计机关必须遵守的法定程序和义务,执行该项法定程序和义务的具体行政行为就是送达《征求意见书》,因此应当在《征求意见书》中直接表述使用“送达”一词更为妥当。
    (6)正文中的数字书写不规范:正文中的数字书写未执行《国家行政机关公文处理办法》有关数字书写的规定。一是“第四十条”属于结构层次序数,必须使用汉字,而使用了阿拉伯数字,错误地写成阿拉伯数字“第40条”;二是“10日”属于记日数字,应当使用阿拉伯数字,错误地写成了汉字“十日”。
    3.附件名称书写不完整,附件名称写为“《审计报告》”的该写法不完整,因为“《审计报告》”是所有审计报告的通用名称,《国家行政机关公文处理办法》规定附件应当注明名称,这个名称应当具有唯一性,所以附件名称应当是:《审计项目名称+审计报告》的专用名称。
    (三)代替履行听证告知程序
    部分审计机关规定,审计报告中涉及到审计问题处罚应听证的,应在《征求意见书》中增加《审计听证告知书》的有关事项,履行审计处罚听证告知程序。用审计报告征求意见的法定程序同时履行审计处罚听证告知程序,结合了审计工作的实际,又简化了执法程序,出发点是好的。但是两者集成混用,不具有实际操作性和合法性。因为审计报告征求意见的内容具有不确定性,一些审计问题还需审计组进一步调查核对,审计组对问题提出的初步处罚意见,不是审计机关最终的处罚决定,征求意见的法定环节告知听证,在这个时段,审计对象对于审计查出问题的事实和定性没有确认,审计机关根本没有载体进行审计报告审定,谈不上做出行政处罚决定,审计组怎样代表审计机关告知听证呢?缺少《行政处罚法》第三十一条“行政机关在做出行政处罚决定之前”的前置条件。以上分析表明,审计报告征求意见和审计处罚听证告知依据因为法律规定不同、执行的主体不同、实施时段和层面不同。不能用审计报告征求意见的法定程序代替履行审计处罚听证告知程序。
    三、规范编制《征求意见书》的建议
    (一)全国统一规范《征求意见书》样式
    《征求意见书》作为行政执法文书,全国至今没有统一规范的样式,审计署应当依据审计法律、法规、准则和国家公文管理的规定,结合工作实际,制定全国统一的《征求意见书》式样,其样式必须符合行政执法文书“要素齐全、格式统一”的基本要求,并明确其填写要求。
    (二)统一规范《征求意见书》样式的建议方案
    笔者按照本文的观点,编制了《征求意见书》样式的建议样式,供同仁研究。《征求意见书》建议样式如下:

****(审计机关全称)

审计报告征求意见书

*审报征〔201***


****(审计对象):

根据《中华人民共和国审计法》第四十条的规定,现将审计组的《审计报告》送你们征求书面意见,请在本征求意见书送达之日起10日内将书面意见送交审计组,逾期未送交书面意见的视同无异议。 

附:《***(审计项目全称)审计报告》

**审计局(盖章)

                    二○****** 

主题词:审计    报告   征求意见

局内分送:存档。

**审计局办公室                                    20******




  (赵平)

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