经济责任审计工作存在的问题及对策思考
吴德纯(湖北省宜昌市审计局)
【发布时间:2011年01月05日】
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    不久前,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》(中办发[2010]32号),进一步健全和完善了党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计制度。如何进一步解放思想,更新观念,拓宽领导干部经济责任审计工作路子,加大工作力度,提升工作成效,充分发挥其在干部监督管理、党风廉政建设和经济社会发展中的重要作用,是当前各级审计机关亟待解决的一个重要课题。
    一、经济责任审计工作存在的问题及原因
    当前,在经济责任审计工作中,存在一些思想认识上的误区和一定程度的困难和问题,严重影响了经济责任审计作用的有效发挥。
    (一)对经济责任审计工作重要性认识不够。开展经济责任审计工作已经10年,但仍有少数领导及其部门对领导干部任期经济责任审计工作重视不够。在实际工作中,有的干部管理部门没有真正把领导干部经济责任审计贯穿于监督管理之中,评价和任用干部时只是委托审计部门走走形式而已;有的干部被提拔任用后,为履行手续,要求在短时间内完成离任经济责任审计,这无疑给审计工作增加了难度,审计工作在时间和质量上都难有保证;少数地方机构、编制、人员、经费等方面仍存在一些困难和问题,也是思想认识不够所致。
    (二)部分经济责任审计项目时效性不强。在经济责任审计的具体操作上,“先审计、后离任”的原则并没有得到有效贯彻落实,大部分是先离任后审计。虽然推行了任中审计制度,但任中审计所占比重偏低;有的地方甚至是审计归审计,任用归任用。先离任后审计的做法使审计结果应用严重滞后,影响了审计监督作用的有效发挥。有的被审计领导干部已离开原单位,接任者推崇“新官不理旧账”,相当一部分接任者抱着一种事不关己的心态对待审计;有的以不清楚前任者为由搪塞审计,使一些问题的核实和取证难度加大;有的被审计领导干部已升职,审计出的问题无论大小都需要在原单位落实,接任者怨言大,审计决定难以执行。
        (三)经济责任界定标准不统一。由于缺乏统一的、可操作性强的责任界定和审计评价标准,有些经济责任的界定和评价没有明确依据,如书记、市长共同行使经济管理职权,而两者的职责界定却没有明确规定,在经济责任审计过程中取证和评价的难度较大。这就导致工作中对领导干部所负经济责任的审计界定比较模糊,审计评价比较笼统。审计评价质量不高,难以根据评价结论任用干部。要对被审计领导干部应负的经济责任进行客观公正的界定,对其功过是非作出准确的评价,没有统一、具体的责任界定标准和审计评价标准是难以做到的。
        (四)联席会议制度的协调配合机制不完善。从目前情况看,各地虽都建立了经济责任审计联席会议制度,但相关单位对联席会议的主要职能认识不到位,联席会议的召开和议题的确定带有较大随意性,成员单位协调配合机制不够完善,职责履行不够充分,合力作用被削弱,造成审计整改很难落实,重对事的处理、轻对人的处理,“审”、“用”脱节,一定程度上影响了审计结果的运用和深化。
    (五)经济责任审计结果不透明。按照规定,各级党委和政府应当建立健全经济责任审计情况通报制度、审计整改以及责任追究等结果运用制度,逐步探索和推行经济责任审计结果公告制度。但现实情况是审计机关的经济责任审计结果基本上没有公开披露。审计结果不公开、不透明,不利于将群众监督与审计监督结合起来,在一定程度上给审计整改增加了难度。
        二、加强和改进经济责任审计工作的对策建议
        随着《中华人民共和国审计法实施条例》、《中华人民共和国国家审计准则》的正式实施,“两办”《规定》的贯彻落实,经济责任审计工作迎来了新的契机,但要真正做好这项工作,还必须进一步解放思想,转变观念,开拓进取,才能谱写新的诗篇。                    
    (一)积极争取党委政府重视和支持是做好经济责任审计工作的前提。经济责任审计工作是直接为党委、政府服务的,党委、政府的重视和支持是工作有效开展的前提,这是中国国情下普遍适用的一条经验。经济责任审计的结果是干部监督管理部门选拔、任用、奖惩干部的重要参考依据,是从源头上预防和治理腐败,促进领导干部廉洁勤政的一项重要措施,是推进依法行政、促进依法治国的有效手段,也是促进领导干部自觉落实科学发展观的一项有效保证。由于涉及敏感的干部人事工作,没有领导的重视和支持,经济责任审计工作将很难有效开展和深入。因此,我们要通过扎实有效的工作赢得党委、政府的重视和支持。要以多种形式宣传、汇报经济责任审计工作,对经济责任审计中发现的带有普遍性以及一些热点难点问题,要通过加工、提炼,上升到宏观的层面,以简报、审计要情、综合报告等多种形式向领导报送,从而为领导及有关部门的决策和宏观管理提供切实有效的服务,进而取得领导对经济责任审计工作的关注、重视和支持,同时在人员和经费上要有足够的保障。
    (二)加大任中和任前审计力度是加强经济责任审计结果运用时效性的关键。在目前“先审计、后离任”原则难以落实的环境下,加大任中经济责任审计力度,不失为一项重要的补救措施。为此,必须进一步完善经济责任审计计划管理,将任中审计作为经济责任审计工作的重点,逐步提高其所占的比重。县市区党政主要负责人,市直党政机关主要负责人,届中可安排一次经济责任审计;其他部门、单位主要负责人,根据不同情况,一般三至五年安排一次审计;特殊情况需要时可以随时安排审计。同时,积极探索对拟提拔干部进行任前审计。任前审计不同于一般意义上的离任审计和任中审计,它具有特殊目的性,是专为组织部门考核干部服务的,需要结合审计中发现的各类问题、被审计领导干部取得业绩或教训等综合评价领导干部的能力和水平,更加突出预防性,通过审计发现问题,防止领导干部”带病上岗”,“带病提拔”。在领导干部任职前将审计发现的工作失误、失职问题如实反映给组织部门,组织部门将这些情况与领导干部的职务升迁挂钩,依据领导干部应承担责任的性质和大小作出提拔或暂缓提拔、取消提拔资格、组织处理或其他处分的决定,促使领导干部在工作中强化责任意识,形成依法行政,依法理财,“权责对等”行政理念。
    (三)搞好审计评价是提高经济责任审计质量的重要环节 。评价党政主要领导干部和国有企业领导人员任期经济责任是经济责任审计工作的难点、重点,也是经济责任审计工作的核心内容,评价的基本原则应客观、公正、实事求是,评价的依据是查实的各种数据和经济管理活动的事实,评价的标准宏观上应是国家的法律、法规及财务会计制度,微观上应是具有行业特点的统一的评价标准。经济责任审计的最终落脚点是“评人”,关系到被审计领导干部的政治生命,政策性非常强。因此,各级审计部门应与纪检监察、组织人事部门通力协作,研究制定经济责任的界定标准和审计评价规范,建立一整套科学的界定、评价体系,保证经济责任审计成果的有效性和公正性。责任界定和评价规范应坚持定量与定性相结合,在科学分类的基础上,准确把握各部门之间的差异,确定出不同性质的部门领导干部的评价标准。在实际操作中,应紧紧抓住发展与监管两大主题,探索适宜评价的共性标准。可以根据本级党代会、人代会依法确定“ 届期目标”作为评价本级经济社会发展效率及效果的标准;将本级人代会确定的“财政预算方案”作为评价财政预算执行效果的标准;将本单位的“内部控制制度”的健全性、合法合规性及内控制度的自律性和效益性作为评价被审计单位监管一切经济活动效果的标准。也可以确定评价等次,使审计评价更加准确直观,为经济责任审计结果的直接运用创造条件,为党委政府宏观经济决策和正确使用干部提供准确可靠的参考依据。          
    (四)完善审计结果运用机制是做好经济责任审计工作的重点。之所以要进行经济责任审计,就是要关注审计结果,运用审计结果。要做好经济责任审计这篇大文章,就是要紧紧抓住审计结果运用这根主线,切实把审计结果运用到干部考核、任免、奖惩工作中去,积极探索经济责任审计结果运用的形式和平台,完善相关制度。一是要完善审计结果管理制度。主要是要建立综合分析制度、案件协查和移送制度、审计信息反馈制度、审计情况汇总报告制度等“四项制度”,切实推进审计成果运用。二是要完善审计整改工作制度。审计整改落实工作是确保审计监督到位的关键所在,是审计成果转化利用的根本途径,也是推进依法行政、廉洁行政的必然要求。当前,就是要建立健全审计整改协调联动制度、审计整改跟踪检查制度、审计整改督查考核制度、审计整改分析报告制度、审计整改责任追究制度。领导干部任用机关不认真采用审计结果,导致用人失误失察的,视情况严肃追究有关责任人的责任,防止和杜绝领导干部“带病上岗”、“带病履职”、“带病提拔”等问题;对审计结论提出的问题,纪检监察、财政、国资等相关部门要充分发挥职能作用,依法履行部门职责,根据审计机关的决定书、建议书、移送处理书等,对审计发现的违纪违规问题依法予以及时处理,对相关责任人依纪予以处分,并将处理结果及时通知审计机关。无正当理由不处理的,应承担相应责任。各审计结果运用主体要充分履行职责,加强协调配合,及时向联席会议办公室反馈审计结果运用情况。经济责任审计工作领导小组要对审计结果运用情况进行跟踪检查,针对存在的问题提出对策和办法。各级党委政府督查部门应将审计结果运用落实情况列入工作督查范围,促进审计整改工作切实落实到位。三是积极探索和推行审计结果公开制度。目前,《规定》明确:逐步探索和推行经济责任审计结果公告制度,各地也大都制定了经济责任审计结果公告制度,但审计机关普遍存在畏难情绪,担心由于涉及领导干部个人的审计结果,公告容易产生负面影响而实际落实的少。将经济责任审计结果纳入干部任前公示的内容,一方面可以进一步完善公示制度,让群众更全面、更具体地了解拟任用的干部情况,尤其是经济上的问题;另一方面可以有效增强经济责任审计的作用和效果,提高经济责任审计在群众中的威信和地位。因此,要下决心将经济责任审计结果纳入领导干部任前公示范围,将领导干部用人、用编、用钱等方面信息公布于众,接受群众监督。审计公开方式可结合工作实际主要采取以下几种:通过报纸、电台、电视台等媒体向社会公开;以会议宣读形式向被审计领导干部所在单位干部职工公开;以通报形式向被审计领导干部所在系统或更大范围公开;借助新闻媒体等形式进行通报等。
    (五)搞好审计队伍建设是提高经济责任审计工作质量的重要保障 。经济责任审计工作要求审计人员具备较高的政策水平,较强的业务能力和综合分析能力,而审计机关现有人员多精通财务、审计等方面知识,缺乏通晓预算、基建、金融和计算机等方面专业知识的复合型人才,制约和影响了审计工作的质量。要适应经济责任审计工作需要就要不断加强审计队伍建设。一是要建立科学规范的用人制度,充实经济责任审计人员。要逐步建立和完善经济责任审计人员准入和晋升机制。二是要强化培训措施,加强审计人员的后续教育工作。要针对现有审计人员的知识结构实施分层次业务知识培训,使培训学习工作覆盖审计干部整个职业生涯。近期要组织审计人员认真学习新《审计准则》和中办发[2010]32号文件精神,掌握科学的审计理念和先进的审计技术方法。三是要积极倡导树立良好职业道德。要不断加强审计人员的思想教育、作风教育和全心全意为人民服务的宗旨教育,增强为中心工作服务、为基层服务、为被审计对象服务的责任感,发扬求真务实、坚持原则、严谨细致、勇于奉献的审计精神。四是要加强廉政风险点预防和控制工作。应建立健全系统的法规制度,规范运行,才能保证质量,降低风险,提高效率。在实施经济责任审计过程中审计人员必须依照《审计法》、新《审计准则》等法律法规的规定和程序进行,严格执行各项审计纪律和党风廉政建设规定,严格按照审计程序和质量管理标准,做到依法审计,廉洁审计,要使审计人员牢固树立质量意志、风险意志,增强责任感、使命感,使审计工作中潜在的技术风险和道德风险被及时发现、及时纠正。努力造就一支政治过硬、业务精湛、执法公正、清正廉洁的经济责任审计队伍,为推动经济社会跨越式健康发展提供坚强保证。(吴德纯)
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