新形势下推进财政审计一体化的思考
陈余(重庆市合川区审计局)
【发布时间:2011年01月04日】
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    财政审计是国家审计的基本职责和永恒主题。随着经济社会的快速发展和经济体制改革的不断深入,财政领域也进行着深刻的变革,总体目标是构建符合社会主义市场经济体制的公共财政体系,引发了审计目标、理念、对象等主客观环境的全方位变革,财政审计必须准确把握财政领域的深刻变革,找准自身定位,不断进行探索,创新审计理念和审计方法,才能适应形势的需要,发挥好保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”功能.推进财政审计一体化就是新形势下财政审计工作创新求变,深化提高的“突破口”。
    一、基本概念及内涵
    财政审计是指国家审计机关根据国家法律和行政法规的规定,对国家财政收支的真实性、合法性和效益性实施的审计监督,审计的对象是国家财政收支,包括对财政资金筹集、分配、管理、使用等各个环节的审计监督。
    “一体化”这个概念在政治、经济等领域被广泛应用,在政治领域,指多个原来相互独立的主权实体通过某种方式逐步结合成为一个单一实体的过程,如欧盟一体化;在经济和社会领域,指将两个或两个以上的互不相同、互不协调的事项,采取适当的方式、方法或措施,将其有机地融合为一个整体,形成协同效力,以实现组织目标的措施,如经济一体化、城乡一体化等。从上述概念可以看出,一体化的本质在于整体化和综合化,强调资源整合和协调发展。财政审计一体化的概念是由浙江省审计机关较早提出的,其基本概念是指在现有的人、财、物等资源条件下,通过对审计资源进行合理调配、整合,形成一个既有分工、又有合作的整体,实现对财政性资金从筹集、分配、管理、使用、效果的运作全过程进行监督,把查处问题和促进改革、完善制度结合起来,提升财政审计的层次和水平,达到提高审计效率,提升审计成果的目的。这与审计署提出的构建财政审计大格局的理念在本质上也是切合的。总结各地探索财政审计一体化的作法,不难得出财政审计一体化的基本内涵:实现一体化的基础是创新理念,途径是深化审计内容,方法是资源统筹,目的是成果提升,保障是队伍建设。
    二、财政审计一体化是财政审计工作面临的形势和任务的要求
    1.财政审计一体化是适应审计对象、客体变化的要求。习惯意义上的财政审计对象是国家财政收支,审计客体是国务院各部门、地方各级政府及所属部门、国有金融机构和企业事业组织等。随着经济社会的发展,无论是审计对象或审计客体均发生了巨大变化,如地方政府设立的融资平台公司的融资行为、BT(建设-移交)投资项目等,从资金性质上来讲不属财政资金的范畴,但又与政府财政收支密切相关,又如大量使用财政资金的非国有性质单位和个人的出现等等。
    2.财政审计一体化是审计工作自身发展创新的要求。温家宝总理指出,“财政资金运用到哪里,审计就跟进到哪里”,刘家义审计长提出了审计“免疫系统”理论,丰富和发展了国家审计的内涵。《审计署2008至2010年审计工作发展规划》明确提出,要整合资源,构建国家财政审计大格局。这些要求,为财政审计工作创新发展指明了方向,比如以往审计中更注重问题的查处,审计目标偏重于防御性,按照“免疫系统”理论,免疫功能体现在抵御、揭露和预防上,则要求审计结论、审计成果要更具建设性和宏观性。
    3.财政审计一体化是健全公共财政体系的要求。近年来,乡财县管、国库集中支付等财政领域的各项改革不断推进,财政预算管理的各项工作更加规范,初步建立了公共财政运行机制。但改革仍不够彻底,财政运行效率仍有很大的提升空间,财政运行中存在的一些问题长期未得到解决,如行政成本居高不下、财政支出“越位”与“缺位”并存等。公共财政体系要求预算完整、管理规范、效益最佳,只有构建财政审计一体化,才能将与公共预算管理有关的全部内容纳入财政审计范围内,进行全面覆盖性的审计。
    4.财政审计一体化是各级人大、党委政府对审计工作发展定位的要求。近年来,审计报告在受到人大、党委政府和社会各界认可的同时,也提出了一些问题,如审计报告反映的内容零碎,缺乏整体性,审计内容缺乏时效性、关联性,党委政府工作重心、关注的焦点与审计跟进的“缺失”等。这些都需要通过构建财政审计一体化来加以解决。
    5.财政审计一体化是突破当前财政审计发展“瓶颈”的要求。当前,财政审计中还存在一些亟待解决的问题,如审计预警作用发挥不足,审计目标不够明确,审计重点不够突出,审计结果宏观性、建设性不足,对被审计单位的管理状况及运行规律研究掌握不够等,成为制约财政审计工作发展的“瓶颈”。财政审计一体化着眼于健全组织管理体系,建立统一高效的审计工作机制,统筹整合,突出重点、不断加大财政审计力度及提升审计成果,成为突破财政审计发展“瓶颈”的必由之路。
    三、创新求变,把握关键环节,积极推进财政审计一体化
    (一)创新理念,与时俱进,深化财政审计内容
    财政审计必须把财政改革作为调整审计方向的风向标,不断整合和拓宽财政审计的领域和范围,牢固树立“凡是政府应该管的钱都是国家财政”的理念,审计重点要转向全部政府性资金,关注财政性资金支出的方向,关注各部门的预算管理,关注专项资金的合理分配、有效使用,关注财政投资的绩效,以促进财政改革的深入和制度的完善,提高财政资金的管理水平和绩效。具体是要做好“六个结合”,即财政审计与财政改革相结合、财政预算执行与全部政府性资金审计调查相结合、常规审计与跟踪审计相结合、真实合法性审计与绩效审计相结合、传统手工审计方式与计算机审计方式相结合、揭露和查处问题与完善体制机制、促进改革相结合。
    (二)整合资源,统筹兼顾,提升财政审计效能
    一是整合财政审计计划。围绕党委政府中心工作、群众反映强烈、人大关注的重点问题及财政管理现状,研究提出一定时期内财政审计的总体目标和3-5年的滚动项目库,每年侧重两三个方面重点突破,切实解决实际问题。制定年度计划时,统筹考虑审计力量、具体目标、内容、重点和成果利用等,以满足“两个报告”需要为目标,以本级预算执行为重点,把部门预算执行、经济责任、政府投资、专项资金和镇街决算审计项目,统一整合纳入财政审计计划。注重对系统、行业或性质相同、用途关联的某一类资金进行板块审计,以形成具有综合性、前瞻性的审计分析成果,通过审计内容、对象的完整、系统性来把握财政审计的整体性。
    二是整合财政审计力量。建立财政审计的组织领导和沟通协调工作机制,根据项目特点、时间要求和审计事项的轻重缓急,打破科室界限,统筹调配审计力量,采取联合审计、交叉审计等方式,对审计组进行动态优化组合。发挥干部职工的特长优势,成立绩效审计、理论研究、计算机审计等专业小组,形成合力,对重点难点事项进行攻关。整合国家审计、社会审计、内部审计资源,根据项目需要聘请具有与审计事项相关专业知识的人员参与审计,形成优势互补、分工合作、整体推进的多元化审计人才力量支撑。
    三是整合财政审计方式。科学选择审计、审计调查和跟踪审计等方式,坚持多种审计类型和方式的有机结合。将财政、投资、经济责任等专业审计有机结合起来,按“统一审计方案、统一审计实施、统一审计报告、统一审计处理”的方式由各业务部门联合开展,解决审计内容不明确、审计口径不统一的问题;将审计与审计调查相结合,注重反映新情况、新问题,解决审计覆盖面、审计深度、主动性和综合性不够的问题;将常规审计与跟踪审计相结合,前移审计关口,解决审计针对性和时效性不强的问题。
    四是整合审计信息资源。建立信息共享平台,由财政审计牵头部门动态收集整理分析审计信息,及时反馈和公布各审计项目进度、审计线索以及存在的困难与问题,统筹分析,及时确定下一步工作要求和思路。各审计组收集的资料、电子数据和发现的问题线索等信息,都在各审计组之间共享,避免重复索取资料和重复审计等问题。特别是要借助信息化技术平台,加强计算机审计应用,完善数据采集、处理、分析等计算机审计流程,构建适应财税管理信息化和网络化要求的审计信息技术一体化模式,建立数据存储中心,将与被审计单位财政收支、财务收支有关的电子数据及审计档案以电子数据格式存储,建立审计统计资料、专家经验、法律法规以及宏观经济数据等数据库,并不断更新和完善数据库内容,提高数据共享度,为审计实施提供有效支持。
    (三)加强审计成果转化,提升审计成果综合利用水平
    一是抓好审计结果跟踪落实。推行审计整改报告机制、督查机制、联动机制、跟踪检查机制和问责机制,加强整改制度化建设,规范审计结果应用,确保审计发现的问题得到全面有效的整改。将审计结果跟踪落实纳入项目后续管理范围,明确专人负责审计报告、决定、批示的跟踪检查督促落实工作,并形成审计结果跟踪落实情况报告。
    二是多层次开发审计成果。按照及时有效的原则,分阶段、分类别形成审计成果。审计报告阶段前的任何时间均可形成审计成果,审计成果形式可以为分段报告、分事项报告、分类别报告、专题报告、审计要情、审计信息等。审计报告阶段,除及时形成审计报告外,还应根据使用者的需求,深度开发审计成果,在提炼、深化的基础上,从体制和机制上加以分析,查找深层次原因,提出有针对性的审计建议,服务宏观决策。对重要的倾向性、苗头性问题,如果证据不充分,还可另行安排针对性的审计调查补充需要的内容,并及时报送审计成果。
    三是加强审计成果反映。要特别注重审计信息的报送,紧紧围绕党和政府的中心工作及社会关注的焦点与热点问题,加大审计信息综合分析力度,重视审计结果的再利用,充分利用和挖掘已经完成的审计成果,注意将审计中发现的单个的、零星的、原始的审计素材进行综合加工,站在宏观经济管理的角度对审计结果进行综合分析,综合反映体制、机制和制度性问题,提出对策建议,撰写综合性的审计信息简报,提高审计信息的开发利用水平,推动审计成果反映上层次、上台阶。加强对两个报告的写作和提炼,增强两个报告反映内容的宏观性和全面性,力求将审计评价、发现的问题、形成的原因、处理和整改情况等融为一体,更好地为政府加强宏观管理提供重要依据,为人大及其常委会审查预决算和监督预算执行提供重要参考。
    四是加强对审计自身成果的提炼整合。对成效较大或某一方面有创新的项目,要求审计人员及时对审计思路、审计技术方法、成果运用等进行提炼,并形成审计案例或审计经验,定期组织案例展评、经验介绍,供审计人员共享、借鉴。
    (四)加强财政审计队伍建设,提升财政审计能力
    首先要使审计人员深刻理解领会财政审计一体化的精神和要求,结合工作实际,改变不适应财政审计一体化的思路和方法,总结经验和教训,积极探索。其次,要以强化绩效审计能力、问题核查能力、调查研究能力、写作能力、计算机应用能力、审计创新能力为抓手,强力推进复合型人才队伍建设,有计划地组织学习财政各项改革的主要目标、基本要求、政策法规等,注重拓宽知识面,提高从宏观层面分析问题、解决问题的能力。再者,加强机关效能建设,构建和谐审计机关,为审计人员营造良好的工作和学习氛围,激发广大审计人员干事创业的热情,充分调动审计人员的积极性,助推财政审计工作取得更大的成绩。(陈余)
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