基于绩效评价视角的经济责任审计研究
张玉柱(江苏省太仓市审计局)
【发布时间:2010年12月30日】
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    经济责任审计通过证实被审计领导干部所在单位的财政财务收支及相关经济活动的真实性、合法性及有效性,来认定领导干部任职期间应负的经济责任。它既包括合规、合法性审查,又包括经济性、效率性、效果性的评价,因此,经济责任审计本身就是绩效审计的一种特殊形态;但是,由于绩效审计一直在探索中,缺乏经验,导致经济责任审计中评价真实性、合法性的内容多,反映绩效的内容少,影响了经济责任审计的作用。审计机关要充分发挥经济责任审计的“免疫系统”功能,必须与绩效审计相结合,重视绩效评价,这也是经济责任审计深入发展的内在要求。
    一、 基于绩效评价实施经济责任审计的必要性
    (一)引入绩效评价有利于公共受托责任的履行
    随着公共受托责任观念的不断增强,公众对经济责任审计的要求不只停留在财政财务收支的真实性和合法性上,他们更关心财政支出的效果。无论是政府部门还是企事业单位,只要存在公共财产的受托经济管理,受托人就必须对受托财产的安全和完整及效益承担公共受托责任,而绩效评价正好满足了这方面内容。
    (二)引入绩效评价有利于干部监督的强化
    传统的经济责任审计已不能适应当前干部监督的需要,特别是《领导干部问责条例》的出台,更要求我们从宏观政策方面,从经济活动的经济性、效率性、效果性方面对干部进行全面的监督。《审计署2008至2012年审计工作发展规划》也提出,“到2012年,每年所有的审计项目都开展绩效审计。”形势的发展要求我们从效益方面对领导干部应负的经济责任进行监督,因此,经济责任审计中引入绩效评价也就成为了必然,这对于杜绝以前的“数字出官,官出数字”现象有很好的作用。
    (三)引入绩效评价有利于政绩考核的完善
    目前领导干部政绩考核中还存在一些评价指标问题,主要体现在长期以来实行以GDP与财政收入增长作为衡量地方政府官员主要政绩的做法,在一定程度上促使地方政府职能“越位”,行为“错位”。比如,一些地方政府由于不断增长的财政压力和不断高涨的政绩冲动,专搞“花架子”工程、盲目投资,把国有土地看作改变城市形象的“钱袋子”、招商引资的“米袋子”,使土地市场不规范,土地使用效益低下,从而浪费了国家的资源。
    二、基于绩效评价实施经济责任审计的主要途径
    绩效审计作为审计工作的高级阶段,应当与经济责任审计充分融合,促进传统的经济责任审计评价重心逐步向经济责任绩效评价转移,促进经济责任审计不断向绩效化发展。
    (一)审计目标是前提,在确定目标上树立绩效理念
    基于绩效评价实施领导经济责任审计,首先要在确定经济责任审计的目标时体现绩效评价的理念,提升经济责任审计目标的层次,将经济责任审计目标从“问责”向“问效”拓展。具体来讲,要以促进体制效率、政策效用、管理效能、工作成效、资金效益、资产安全、资源节约、生态环境改善等为主要具体审计目标;揭示损失浪费、效率低下等重大问题,评价领导干部在职能履行、内部管理、重大决策等方面的绩效水平,促进被审计单位改善管理,节约、高效地使用财政性资金及其他公共资源,推动建立健全政府绩效管理制度,提高管理水平。
    (二)审计内容是基础,在重点内容上突出绩效分析
    在审计过程中,结合被审计单位的实际情况突出绩效内容的审计分析。可以从以下几个方面着手:一是分析专项资金使用效益。对照专项资金的相关规定、项目计划、质量控制标准、考核方案等基本指标,审查专项资金运用的效率和效果以及存在的问题,分析评价专项资金项目完成所带来的经济、社会和生态效益,以此对领导干部进行全面的评价。二是分析重大投资项目的绩效。领导干部决策执行的重大经济项目是否切实可行和有利民生,有无环境污染和资源浪费,投资效果如何,经济效和社会效益如何等。三是分析经济目标的实现情况。如财政收入、固定资产投资等指标的完成落实情况。以各项计划经济目标为标准,与实际完成额和以前年度相比,从中发现规律,找出问题,从而对经济责任进行绩效评价。四是分析宏观政策执行情况。检查政策执行和决策的目标实现情况,尤其是关系民生保障、生态环境的政策落实情况,各种惠民政策是否真正落实到位,产生的实际效果如何,分析有关问题产生的原因及其后果,从体制、机制、制度层面提出对策建议,发挥审计的建设性作用。
    (三)审计评价是核心,在审计评价上抓住绩效指标
    在经济责任审计评价中,结合单位性质、所属领域等实际情况,重点抓住绩效评价指标,对领导干部的经济责任进行绩效评价。在党政领导干部经济责任审计绩效评价时,可以从以下层面分析评价。如图:  

目标层

子目标层

子系统

绩效指标

                                

         

日常行政

资产管理水平

资产保值增值增长率、资产(资金)闲置率

资金管理使用情况

人员支出率、公用支出率、招待费支出率、人均行政成本等

预算执行情况

基本支出预算执行率、未纳入预算管理的收入(支出)比例等

重大决策

专项资金

资金到位率、资金使用率、项目资金节约率、经济(社会)效益增长率、管理制度有效度等

投资项目

计划完成率、投资增减变化率、投资结构变化率、设计规模达成率、财务净现值率、投资收益率等

经济决策与执行

具体行业政策具体分析,如环保分析环保政策是否建立健全、环评前置政策执行的企业百分比 、排污企业污染排放许可证申报率等

工作业绩

经济指标完成情况

财政收入增长比例、一般预算收入占财政收入比重、人均GDP增长率、实际利用外资增长率、固定资产投入增长率等

社会事业发展水平

社会事业投入增长率、人均居民收入增长率、社会保障覆盖率、所管理行业具体指标增长情况等

可持续发展情况

耕地节约集约率、节能减排达标率、下达污染物CODSO2削减指标完成达标情况 、单位GDP能耗(吨标煤/万元)、污水管网覆盖率、生活污水集中处理率以及行业具体评价指标等

廉政纪律

个人违纪违法情况

个人职务消费违纪金额及所占公用支出比重、个人收入违纪金额及所占个人总收入比重等

地区(部门)经济违纪违法情况

本级违纪违规金额所占比率

所辖地区(部门)干部违纪违法情况

下属单位违纪违规金额所占比率

    
    三、绩效评价视角下开展经济责任审计的注意事项
    (一)科学组织实施。经济责任审计审计是一项综合性很强的审计工作,涉及的范围广、内容多,在对领导干部经济责任绩效评价时,审计人员应当注重“结合型”和“独立型”绩效审计项目的开展和运用。针对涉及专项资金的地区或单位,可以选择1-2专项资金开展“结合型”绩效审计;针对开展的“独立型”行业绩效审计项目,可以将结果直接纳入经济责任审计绩效评价,从而完善经济责任审计评价,实现“问责”与“问效”并重。
    (二)整合人才资源。由于经济责任审计的特殊性,其本身就是一种绩效审计,这就要求审计人员必须具备多种专业知识,就目前来看,审计人员的知识结构还不能完全满足绩效审计的需要,经济责任的绩效评价也够客观、全面。为此,需要审计机关整合人力资源,借助外脑,建立绩效审计专家人才库,根据涉及项目的性质、特点组织和聘请有关专家、学者和社会力量来开展经济责任审计绩效评价。
    (三)考虑审计风险。要对经济责任进行绩效评价,审计人员应当采用风险基础法来制定审计方案。对于一个审计项目来说,如果是对一个全新的、复杂的或政治敏感性较强的项目进行审计,原始证据很少,相关利益主体很难提供证明,那么该项目的审计风险就比较高。相反,该项目的审计风险就比较低。因此,审计组如果从事绩效评价,就应当从一开始就分析这些风险因素,并据以确定审计时间、成本预算和资源需求;并且要坚持审计什么内容、评价什么绩效。(张玉柱)
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