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我国地方融资平台存在的问题、成因及对策
刘国俊 韩丹(审计署驻太原特派办)
 
【时间:2010年12月30日】 字号: 【大】 【中】 【小】
    
     
    地方融资平台是指由地方政府通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立,具有承担公益性项目投融资功能的法人单位。我国的政府性融资平台在“保增长、调结构、促改革、惠民生”中发挥了重要作用,对交通、市政和生态环境等起到了改善作用,但由于融资规模增长过快,制度建设滞后,也使得地方政府积聚了很大的财政和金融风险,这一问题已经引起了政府与社会舆论的普遍关注。温家宝总理在2010年国务院第四次全体会议上也已经指出,要尽快制定规范地方融资平台的措施,防范潜在财政风险。
    一、地方融资平台存在的主要问题
    从国家有关部门公布的资料来看,我国融资平台债务庞大,且一直呈快速增长的趋势,但是相关的投融资管理制度一直没有建立起来,管理比较混乱,为政府信用和财政运行带来潜在隐患。当前我国融资平台存在的问题主要表现在以下六个方面:
    (一)债务规模增长过快,超过地方财政的承受能力。
    据估算,2008年初地方政府融资平台的负债总计约为1.7万亿元,到2009年年中快速上升到5万亿元以上,银监会的最新统计是7.38万亿元,国家信息中心经济预测部公布的最新数据是9万亿左右。两年时间地方政府融资平台的债务规模就暴增四倍左右,其中绝大部分来自银行贷款。一些城市依托政府融资平台等方式过度举债已接近极限,债务率已高达150%以上,个别县市债务率甚至已经超过400%。
    (二)制度建设滞后,管理职责不明确。
    目前,我国对融资平台尚没有出台明确的法律规定,各部门对融资平台的定义模糊,无法明确界定债务的责任主体及相关的管理和偿还责任。面对庞大的债务余额,也没有权威部门给出明确的分类,比如,其中多少是财政必须偿还的,多少是财政负有兜底责任的等等。如果中国经济出现二次探底,地方财政收入大幅下滑,地方政府和金融机构在债务偿还问题将产生很大的利益冲突。
    (三)融资平台个数多,职能交叉重复。
    自2008年应对国际金融危机、实行扩大内需政策以来,特别是2009年3月人民银行和银监会联合下发《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济更稳较快发展的指导意见》对地方融资平台表示肯定与支持之后,地方融资平台数量猛增。据有关方面统计,2009年全国正式登记注册的融资平台有3800家左右,如果加上未纳入登记管理的大约有8000多家。如我们今年对某市的地方政府性债务调查时发现,该市现有10个融资平台,其中8个都是定位于为地方基础设施建设服务,有些部门甚至是上马一个项目,即成立一家平台。
    (四)融资平台没有可持续发展能力,过度依赖地方财政。
    一是市场主体地位脆弱。我国融资平台行政色彩较为浓重,融资行为根据政府有关部门的行政指令确定,基本未建立现代企业制度规范下的有效的公司治理结构。融资平台发展至今,也在不断地寻求适合的盈利模式,但是迄今为止,大多数平台仍然是单纯作为政府借款机构,自身不具备良好的商业模式和自我发展能力。基本不参与项目前期规划及建设过程,项目建成后,要么移交相关政府部门,要么仅仅作为资产登记单位,基本未参与项目施工过程的监督与建成后的管理,对多数项目贷款的真实用途也无从监督。
    二是债务偿还与财政资金捆绑,财政还债压力很大。目前,大多数融资平台的债务偿还主要是依靠财政性资金和借新还旧的方式,造成财政偿债规模和举债规模逐年扩大,很容易形成举债的恶性循环,最终给地方带来巨大的财政风险。如某市融资平台2009年偿还债务额中,以财政性资金偿还占比47.31%,非财政性资金偿还占比4.56%,举借新债偿还占比48.14%。
    (五)债务偿还对土地收入的依赖程度过高。
    我国各级财政收入中,土地收入占比很大,城市建设等拉动性支出主要依靠土地开发及相关产业完成。融资平台债务资金也有很大一部分是以土地开发类收入作为抵押获得。政府偿还债务能力与土地市场收入高度相关,还债能力极易受到政府土地政策和宏观调控的影响。根据银监会发布的数据,截至2009年末,地方政府融资平台贷款余额为7.38万亿元,同比增长70.4%。去年地方财政土地收入 1.6万亿。按照6%的利率计算,地方政府今年需要支付5280亿元的利息,三分之一土地收益用来付息。一旦地价下行,地方政府财政风险就会加大,银行出现坏账的可能性增大。
    (六)贷款过程存在违规操作。
    地方融资平台项目普遍存在资本金不足,挪用银行贷款充当资本金以及政府和人大违规担保的问题。针对上述问题,银监会于2010年5月底向商业银行及各金融机构下发《关于规范银行业金融机构搭桥贷款业务的通知》,通知要求,“不得发放项目资本金搭桥贷款,财政性质资金搭桥贷款及为企业发行债券、短期融资券、中期票据、发行股票、股权转让发放搭桥贷款。”并要求商业银行将在今年三季度完成地方融资平台贷款担保方式重新落实问题,对于原有以地方政府和人大开具的“担保函”等方式提供的财政担保方式,要转换为规范的和具备足够财务实力的担保主体,诸如有实力的地方企业。尽管监管层调控的决心和力度很大,但上述做法对新增贷款可以起到规范作用,但是要想厘清存量贷款,势必与地方政府的利益产生冲突,可执行性还有待观察。
    二、政府性融资平台成因分析
    政府性融资平台大量涌现是地方政府缓解支出压力,改善基础设施建设的产物:
    一是现行财税体制造成的收支矛盾迫使地方债务的急剧增长,尤其是分税制改革之后,出现了财权层层上收、事权层层下放的倾向,地方政府可用财力比重逐步下降。为了满足地方经济发展的基本要求和完成各项法定增长等支出任务,地方政府开始通过举债等渠道增加收入来源。
    二是由于现行财政体制和金融政策对地方债务行为和财政赤字的政策约束,搭建融资平台公司是地方政府扩大支出规模的理想出路。一方面规避了《预算法》不允许地方政府举债的法律风险;另一方面,将部分难以短期消化的支出事项滞留在平台公司,既实现了支出的增加,又没有增加财政赤字,保持了良好的政府性财政收支业绩。
    三是区域经济发展不平衡,部分地区基础性设施建设滞后形成了地方政府性债务规模的迅速增长。部分地区由于种种原因基础设施欠账较多,地方政府受“政绩考核”等方面的驱使不断增加基本建设的投入。首先,增加对城市基础设施的政府性购买性支出对GDP 增长有直接的拉动作用;其次,大规模基础设施投资还可以使城镇土地得到大幅度升值,增加以土地收入为主要收入增长点的各地政府的财力,缓解财政一般预算的紧张状况;另外,改善城市面貌,增强城市承载能力和服务功能也是政府必须投入的民生工程。
    三、规范地方融资平台管理的建议
    (一)建立政府融资平台管理办法,加强对融资平台的监督。建议国家尽快研究出台政府融资平台管理办法,将政府融资平台的设立、资产负债管理、偿债准备和资金用途等予以明确,建立相应的约束机制。
    (二)建立起完备的风险防范和控制体系。一是建立政府财政风险预警机制。政府的债务规模应与其偿付能力联系起来,构建“债务风险警示”系统,并建立“债务风险警示”指标体系。应包含债务总规模、债务余额、年度还本付息额等在内的总量性指标和债务负担率、偿债率、债务依存度等在内的结构性指标,能够直观地反映地方政府的财政状况,同时进行相应的财政调整。二是建立地方政府财政风险管理和控制体系。包括对债务风险的监控、报告和分析三大部分。风险的监控一方面依靠财政部门的日常管理,另一方面依靠审计等部门的例行检查来进行。通过动态监控及时发现债务风险的苗头,通过严谨的风险分析,查明风险原因并对此进行相应的风险控制和管理,及时调整政府的融资行为及财政预算,增强政府防范、控制和管理风险的能力。
    (三)整合现有融资平台公司。针对目前融资平台较多的现状,建议按照各融资平台功能职能划分,分类进行整合,从而达到提高效率、便于管理、节约成本的目的。对现有存量债务,分清类别,制定偿债规划,对于新债根据需要采取量力举借的做法。(刘国俊 韩丹)
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