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经济责任审计与绩效审计相结合的思路和措施
王秋宁(河北省武强县审计局)
 
【时间:2010年12月30日】 字号: 【大】 【中】 【小】
    
       
    近年来,改革发展的不断深入和审计理念的不断更新,给经济责任审计工作提出了更高的要求,以财政财务收支的真实性、合法性为传统内容的经济责任审计已经不能满足干部监督管理工作的需要。引入和运用绩效审计,逐步实现绩效审计与经济责任审计相结合是新时期经济责任审计的发展趋势,也是财务收支审计发展到一定阶段后走向深化的必然要求。
    一、绩效审计与经济责任审计相结合的现实意义
    (一)可以有效的提升经济责任审计地位
    目前我们开展的经济责任审计仅局限于“就账论账”,出具的审计结果报告仅罗列被审计单位违反财经法规的一些问题,从某种意义上说,这是一种不全面的经济责任审计,是一种存在风险的经济责任审计。随着社会公众对经济责任审计结果的期望越来越高,审计机关一旦因提供审计结果报告不当而被诉诸法律,就有审计败诉的风险。同时,用不完整的经济责任审计报告,来评价有关领导的经济责任也存在着评价不公正和不全面的问题。由此可见,以财政财务收支为主的经济责任审计已不能满足目标需要,因此,就必须与更高层次的绩效审计相融合,以揭示因领导干部决策失误、管理不善造成的损失浪费、效率低下、国有资产流失等重大问题,评价领导干部在推进所在单位职能履行、加强内部管理、提高绩效水平等方面的工作实绩,促进被审计领导干部加强和改善内部管理,不断提高决策、管理和绩效水平,为党委政府考核领导干部提供有价值的参考依据,提升经济责任审计目标的层次,从而巩固和提高经济责任审计地位。
    (二)能够丰富和深化经济责任审计内容
    经济责任审计需要将财政财务收支活动人性化,由事引申到对人在其中所起作用及应负责任的评价。在经济责任审计中,不仅要对经济活动真实性合法性进行监督、鉴证,还要对被审计领导干部所在单位的经营发展、事业发展状况的考查;不仅要关注财政财务收支活动中有无违法违规问题,还要关注资金使用是否节约,有无损失浪费,以及执行有关环境保护、节能减排、发展民生等环保效益和社会效益的国家政策的情况;不仅要检查决策机制的健全性、决策程序的规范性、决策内容的合法性,还要检查决策事项的效益性、实施过程的效率性、实施结果的效果性等;不仅要关注检查内部控制制度的健全性和有效性,还要关注内部控制制度在完善管理、提高绩效等方面发挥的作用。只有如此,才能丰富和深化审计内容,保证经济责任审计正确评价领导干部经济责任、量化干部政绩,促进领导干部全面履行经济职责。
    (三)促进和完善经济责任审计评价
    在综合分析、全面评价被审计领导干部履行经济责任情况的同时,要突出“四个重点”,即:围绕重大经济决策的全过程,突出决策程序的执行过程和结果这个重点,对决策绩效做出评价;围绕资金流转过程,突出资金的核算、管理、使用这个重点,对资金管理使用绩效做出评价;以内部管理状况为基础,突出内部控制制度执行情况这个重点,正确评价其对绩效水平的影响;以被审计领导干部任职期间所在单位的经营发展和事业发展状况为基础,突出对总体绩效的评价,促进被审计领导干部切实履行好经济责任。只有把绩效审计完全融进经济责任审计中,才能满足经济责任审计评价的需要,逐步完善评价标准。
    (四)有利于强化经济责任审计监督效果
    审计成果的利用是经济责任审计的重要环节,将绩效审计与经济责任审计相结合的审计结果列入领导干部本人的干部考核档案,作为领导干部业绩考核和职务任免的参考依据。干部管理部门和纪检监察机关及时将绩效审计成果利用情况反馈给审计机关,有利于强化经济责任监督效果。所以,实现绩效审计与经济责任审计有效的结合,逐步将经济责任审计发展为一个跨机构、兼容审计、监察、人事管理及监督的多种职能的更高层面的综合监督形态,促进经济责任审计制度不断完善,提高经济责任审计工作的质量和水平。
    二、绩效审计与经济责任审计相结合面临的主要问题
    (一)目前经济责任审计中真实性和合法性的问题依然存在,绩效审计的开展缺乏广泛基础。从目前经济责任审计的实践来看,有些被审计单位在信息资料的真实性、经济活动的合法性方面依然存在问题,财务会计活动和经济行为的规范化仍有待进一步提高,这就为绩效审计的广泛和深入开展造成一定的困难。审计人员不得不花费大量的精力,对不真实的财务信息进行调整、对不合法的经济行为进行揭示。在真实性合法性的问题没有得到基本解决的情况下,绩效审计难以达到较大的覆盖面和较高的层次。
    (二)目前经济责任审计在贯彻绩效审计理念方面缺乏广度和深度。绩效审计,包括经济性、效率性和效果性审计,涵盖了被审计领导干部任职期间所在单位经济运营和经济活动的各个方面,覆盖较广,涉及较深。但目前经济责任审计中对于绩效问题的关注尚处于探索阶段。对于行政事业单位绩效评价范围比较狭窄,停留在反映资金闲置、挤占挪用等表面问题上,在重点揭示和查处决策失误、损失浪费等问题方面缺乏力度,对单位行政效能的履行情况、甚至于政府职能的转变、服务使命和任务的定位、机构人员设置的合理性等方面缺乏更深层次的关注,绩效审计工作的着眼点和层次有待提高。
    (三)绩效审计的评价标准缺乏确定性,对经济责任审计评价造成一定的障碍。绩效审计评价会涉及各类财务指标和非财务指标,有的指标本身就比较难以量化,加之影响被审计单位绩效的因素比较复杂,衡量审计对象经济性、效率性和效果性的标准难以统一,存在着很大的不确定性。评价标准不仅要符合一般公认标准,还要与被审计单位进行充分沟通并得到认可。这样,审计人员实践经验和判断能力上的差别,就为评价上的随意性留下了过大的空间,审计质量和审计风险难以有效控制。因此,确定科学的、可操作的、体现被审计单位实际特点的绩效评价标准,还需要不断进行理论和实践探索。
    (四)审计人员整体素质有待于进一步提高。县一级审计机关,人员编制大多只有20个左右,而真正在审计一线的审计业务人员只有10个左右,人手少、任务重是所有基层审计机关共同面对的尖锐矛盾,更为严重的是现阶段审计人员的综合素质跟不上形势发展,据统计资料反映,目前的审计机关中,90%左右一线人员是财会专业出身。经济责任审计与绩效审计相结合不同于普通审计,它涉及到管理、经济、法律、行政等多项专业知识。因此审计人员的知识结构、政策水平、业务能力、创新精神有待于进一步锻炼和提高。
    (五)审计结果公开不到位,监督合力不强,审计结果运用质量不能得到保证。经济责任审计要以全部政府性资金为主线,更要以全部政府性资金的效益性审计为主线。经济责任审计是因受托关系的存在而产生的,科学发展观“以人为本”理念的提出,要求经济责任审计结果要最大程度的公开,增加社会公众的知情权,但受审计手段等因素制约,在经济责任审计过程中审计人员即使主观上欲与绩效审计相融合,客观上也存在一定困难,特别是很多绩效问题与财政财务收支活动并不密切关联,有些问题很难发现,即便发现也是很难加以处理,这就增加了审计机关公开审计结果的难度,导致经济责任审计与社会舆论监督的合力难以形成。
    三、推进绩效审计与经济责任审计相结合的思路和建议
    (一)积极探索,建立完善的评价指标体系,使审计评价逐步规范化和科学化。经济责任和绩效评价标准体系是审计人员对领导干部经济业绩高低优劣进行评价或判断的参照系,所以,制订一套完善的经济责任和绩效审计评价指标体系,既是对经济责任审计工作的规范,也是深化和拓宽经济责任审计的基础。虽然相对于不同的被审计对象,绩效衡量标准体系区别很大,但仍存在一些基本的共同特点,即都有为达到既定的目标而要发生经济投入这一共性。因此,必须坚持以科学发展观作为评价领导干部经济责任的根本标准,从领导干部管理运作的全部政府性资金入手,对其经济责任和工作绩效进行评价,以领导干部实现既定规划和目标时的投入、产出,以及由此反映出的效率、效果等设置绩效指标和标准。且在建立评价指标体系时,要注意不能过多的设置定性化指标,以免导致审计人员主观臆断,在一定程度上失去绩效审计的公正性与有效性,只有把定性化的指标以定量的形式表现出来,才能克服其主观随意性。
    (二)选取试点,逐步探索和拓宽绩效审计与经济责任审计相结合的领域。绩效审计涉及面广、难度较大,审计的方式方法也与传统审计有较大区别。因此在选项上应坚持可行性、重要性和实效性的原则,对审计项目进行分析筛选。要结合现有的审计资源配备情况,选择被审计单位本身财务工作比较规范、财务数据的真实性较高、相关评价指标及数据较易取得的经济责任审计项目;选择在政府管理、资源运用等方面比较重要、财政收支和投资的重点部门、重点行业、重点资金的经济责任审计项目;选择被审计单位绩效水平的改进空间较大的经济责任审计项目,来逐步推进绩效审计与经济责任审计的结合。同时在审计内容和范围上要有所侧重,要侧重于可能存在的严重铺张浪费、控制薄弱、效率低下、效益不高、效果不好的环节开展绩效审计,探索并扩大其与经济责任审计相结合的领域。
    (三)转变观念,更新知识,加强审计综合实力和整体水平。一是应树立审计人员的全面评价观念和绩效审计理念,将对绩效水平的评价作为对领导干部经济责任评价的组成部分,在关注真实性合法性问题的同时,关注经济性、效率性和效果性。二是大力提高审计人员的整体素质。审计机关要在引进高素质人才的同时注重现有审计人员的知识更新,通过开展各种培训、实践锻炼等形式,提高审计人员的宏观全局意识和专业水准。三是要有效整合内外部审计资源。打破以科室为单位的常规审计组成模式,以审计项目为单位,根据需要统一调配审计人员,增强协同工作能力。同时借助外部专家的技术,有效解决绩效审计遇到的技术性难题。合理利用中介机构人员,解决审计力量不足的问题。充分发挥审计组的整体优势,达到审计资源和审计项目的最佳组合,以利于绩效审计工作的开展。
    (四)多方联动,提升质量,形成监督合力。要实现以政府性资金为主线的经济责任审计与绩效审计相融合,仅靠审计部门是不足以完成的,因为它牵涉到各个领域和部门,很多问题仅依靠审计手段是无法发现或无法处理的,所以审计部门要使经济责任审计与绩效审计很好的融合,不仅要充分发挥审计工作“侦察员”的职能,发现问题,发掘线索,还需要与纪检、组织、人事、财政等部门联合,形成合力,保证政府性资金规范管理,实现政府性资金的效益性,提升经济责任审计与绩效审计相融合所取得成果的质量。
    (五)公开透明,提高审计结果公信度。审计公开是扩大审计效应的需要,是对审计结果真实性的检验。要使审计结果公开透明,提高公信度,就要采取多种形式,通过各种媒介对外公布审计结果,接受人大、政协、社会舆论的监督,使政府性资金的使用和权力的运行接受全方位的监督,促进领导干部廉政勤政,改进工作方法,逐步完善管理制度,提高财政性资金利用效率。(王秋宁)
    
    
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