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浅析政府投资项目绩效审计中存在的问题与对策
王红英(甘肃省崇信县审计局)
 
【时间:2010年12月29日】 字号: 【大】 【中】 【小】
    
    近年来,为了应对国外金融危机、国内地震旱涝等各种灾难,中央和地方政府投入数万亿的财力,实施政府投资建设项目,旨在重建家园,扩大内需,确保人民大众步入正常的生产生活,加大国民经济又好又快的发展。审计作为经济社会运行的“免疫系统”,如何加强政府投资项目审计监督,推进政府投资项目绩效审计,成为我们每个审计人员迫在眉睫的问题。
        何谓绩效审计?绩效审计是一种将经济监督与经济管理结合起来,对经济活动的节约、效率和效果进行综合考核和评价的审计。也就是说政府投资绩效审计是对政府投资建设项目的决策、投资、管理、效果进行审计,评价项目的经济性、效率性、效果性,促进政府投资项目规范管理、提高效益,并为宏观经济服务。
    一、开展政府投资项目绩效审计的必要性
    (一)实施投资项目绩效审计是对财政建设资金实行有效监督的需要
    国家税收取之于民,用之于民。政府审计主要是监督检查广大纳税人上交的款项在政府投资建设中是否“物有所值”。随着近年社会的进步,民主的发展,我国经济实力不断壮大,广大人民群众对于公共财政支出越来越关注,要求加强管理的呼声越来越高。而随着公共财政框架的日益完善,政府可以利用的资源越来越少,而政府所承担的社会和经济义务却日趋扩大,这也是绩效审计在全国范围内兴起和发展一个重要原因。
    (二)实施投资项目绩效审计是深化投资体制改革的需要
    政府投资从竞争性领域退出,利用社会建设资金,集中搞好市场无法提供的社会公益事业和基础设施建设,满足社会的公共需要。而政府对公共产品的投资是否达到了预期效益,这就需要通过绩效审计,揭示投资建设过程中存在的问题,剖析投资管理体制中存在的缺陷,对比分析建成项目实际效益与预期效益产生差距的原因,提出改进意见和建议,促进政府不断完善投资体制,促进经济持续、快速、健康地发展。
    (三)实施投资项目绩效审计是国家审计自身发展的需要
    目前,政府投资管理的重心偏向了公共投资领域中的非经营性项目,同时随着各个行政事业单位内部管理水平的不断提高,又使得传统的真实性、合法性审计的重要性逐步下降,发展空间越来越小,政府审计的重心显然已经发生了重大转移。在这种情况下,审计机关为了求得自身生存和发展,实现审计价值,绩效审计理所当然成为主要的审计模式。
    二、政府投资项目绩效审计中存在的问题
    (一)评价尺度难以掌握
    政府投资绩效审计的对象千差万别,而衡量审计对象得经济性、效率性和效果性的标准就很难统一。而且在经济转轨过程中的政府责任、部门目标的定位也处于不断的变化之中,很难确定一个比较一致的评价标准。现阶段政府投资项目评价偏重于经济效益、直接效益、短期效益,忽视社会效益、政治效益、生态效益、环境效益、长远效益;偏重于对违法违规问题的查处,忽视决策效果的评价;偏重于可计量的经济效益的评价,轻视对不可量化问题的分析评价,忽略深层次的管理问题。目前投资绩效审计还处于探索阶段,缺乏规范完整的政府投资绩效审计指南,评价考核指标体系不够成熟。使审计人员难以适从,无疑会影响绩效审计的质量和审计结论的可信度。
    (二)项目投资管理体制不健全
    绩效审计首先建立在真实性、合法性审计的基础上,但目前投资管理体制不健全、不完善,使绩效审计评价基础不够可靠,这就需要审计人员都付出额外的劳动,无形中增加了绩效审计的投入和难度。投资管理体制不健全主要体现在:一是部门职责不清,职能交叉重叠,运转不协调,导致部分政府投资项目决策不科学、不民主、不透明,缺乏有效的监督制约机制。二是未严格执行项目法人责任制、项目资本金制、项目招标投标制、项目合同管理制、项目工程监理制等“五项制度”。三是政府投资形成的资产未及时办理产权登记,也未明晰项目的产权关系和责权利关系,财政监督失控。四是项目监督体系混乱,各监督职能部门各行其事,存在重复监督和监管标准不一致等问题。
    (三)缺乏应有的法律、法规依据
    由于效益审计在我国还处于起步阶段,相关的法律规范的制定未能及时出台,现有的法律法规又缺乏具体而明确的规定,致使审计执法依据不充分,在审计署颁布的38个规范中基本不涉及效益审计。《审计机关审计事项评价准则》也只对审计事项效益性的评价原则作了简单说明,无具体的规定和要求。绩效审计法律、法规的滞后,使得审计人员在调查取证、收集资料过程中面临不少尴尬。
    (四)审计人员还不能适应绩效审计的要求
    绩效审计以财政财务收支为基础,但又不仅仅局限于此。既要审查合法性和合规性,又要评价经济性、效率性和效果性,因此,对审计人员的素质要求较高,这就使得审计人员必须具有较高的专业水准,较宽的知识结构,较准的判断力和综合分析能力。而目前审计队伍还不能适应审计事业发展的需要,一是缺少的是具有工程造价、经济学、社会科学、法律、计算机方面的复合型人才。二是政府投资绩效审计因各地区经济发展水平的差异,使得审计人员的知识结构发展极不平衡。三是审计人员以财务为主,人员的知识结构比较单一,业务素质还待进一步加强。
    三、完善投资项目绩效审计的对策
    (一)从法律法规上保障绩效审计
    以法律法规为依据是开展绩效审计的关键环节,只有以法律、法规的形式把绩效审计确定下来,审计人员在进行审计时才有法可依。一是要制定比较系统、操作性较强的绩效审计准则。将绩效审计对象、目标、重点、方法以及程序等作一具体规定。如开展政府投资全程跟踪审计、关口前移审计,创新审计方法、将绩效审计与财务收支审计、经济责任审计、专项审计、专项审计调查相结合。二是建立一套科学、合理评价指标体系,综合利用量化分析方法、投资分析法、价值分析法、成本效益分析法、本量利分析法对投资决策情况进行审计,涵盖宏观评价、综合评价、行业评价,既有经济效益指标、社会效益指标、生态环境效益指标。
    (二)从机制上明确绩效审计的责任
    绩效审计归根到底还是对政府经济责任履行情况的监督。而现阶段“民计民生”工程投资项目的加大,这就使得政府投资责任机制成为重中之重,建立一系列的量化指标以供评价其绩效责任。控制并避免重复建设和损失浪费等现象的发生,如可将投资项目实际成本与社会平均成本作比较,同时约定相应的允许浮动幅度,按实际成本对社会平均成本的偏离程度将损失浪费分为几个等级,并明确应承担的责任。政府责任机制的形成,将为投资绩效审计的开展创造有利条件,通过揭示政府在投资项目管理中存在的共性问题,促进其完善制度,有利于推动政府管理水平的提高。一是推行政府投资效益问责制。把行政问责与行政监察、审计监督结合起来,做到有责必问,有错必究,为建设责任政府提供审计服务。二是注重政府投资审计问责效果。通过投资绩效审计问责,减少投资项目效益不高,损失浪费问题,对不遵守法律法规给国家造成重大损失的,要依法追究有关责任人的行政和法律责任,推动民主与法制建设。三是强化项目造价必审制。推行“招标定价,审计定钱”的政府投资项目管理模式。
    (三)从业务培训入手为绩效审计提供高质量的审计资源
    除了引进专业人才之外,重点应加强对现有审计人员的后续教育,使他们不仅精通财务、审计业务和计算机技能,而且熟识法律、工程、社会学、经济决策、行政管理等方面的知识,努力造就一专多能的复合型人才。一要加强队伍建设。加大人才教育培训的力度,着力培养具有造价审计、计算机、法律等综合知识的复合型人才,顺应政府投资审计事业发展需要。二是要整合审计资源。以国家审计机关为主,充分利用社会中介机构力量,弥补审计力量不足。三是不断优化审计人员队伍。推行投资人才竞聘、竞争上岗,不拘一格降人才。四是建立健全激励机制。鼓励政府投资审计人员自学成才,调动审计人员工作积极性,促进政府投资建设项目绩效审计事业健康发展。
    (四)从制度层面规范政府投资项目绩效审计
    今后,非经营性的城市基础设施、环保工程、社会公益性设施等工程仍将由政府主导建设,财政建设资金支出还将继续增大,建立适合地区实际的政府投资项目绩效审计制度和办法,将对提高财政资金的使用效益,规范和指导投资项目绩效审计发挥着重要的作用。
    总之,现阶段的投资项目绩效审计要量力而行,积极进取,稳扎稳打;要尽可能合理地、有效地使用审计资源,才能在绩效审计上有更好的突破。(王红英)
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