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大型建设项目环境审计实践与展望
薛云(审计署驻上海特派办)
 
【时间:2010年12月29日】 字号: 【大】 【中】 【小】
    
    
    前言:环境危机正在威胁全球,政府对环境问题日益重视。近年来,审计署逐渐加大对环境审计的力度。环境审计是完善环境管理的迫切需要,侧重从实现生态效益和社会效益目标来发现和分析问题。而大型建设项目及其巨额资金投入、工业化对环境的直接影响,决定了建设项目环境审计应该成为环境审计的重中之重。
    一、 我国环境审计的发展
    关于环境审计的定义尚未有统一定论,参照最高审计机关国际组织环境审计委员会提出的定义框架,我们将政府环境审计界定为“为促进政府实施可持续发展战略,由审计机关对政府和(或)企事业单位等被审计单位的环境管理以及有关经济活动的真实、合法和效益性所进行的监督、评价和鉴证等工作”。环境审计最初产生于20世纪70年代的西方企业内部审计。当时,一些西方发达国家的企业为应对政府对资源环境的检查监督,降低资源和环境方面的风险,在企业内部实施环境审计。审计机关作为综合性经济监督部门,应该并且能够参与到环境保护这项社会性很强的工作中去,是因为政府环境审计作用的不可替代性和产生条件的成熟。早期的政府资源环境审计可以追溯到20世纪70、80年代。那时候,美国、加拿大等国家都进行了不同形式的国家资源环境审计,帮助企业节约资源能源,加强环境管理。到了20世纪90年代初期,尤其是1992年世界审计组织(INTOSAI)成立了环境审计委员会(WGEA),标志着资源环境问题正式进入大多数国家最高审计机关的业务范畴。
    对我国而言,人均自然资源十分短缺、环境形势十分严峻。近年来,我国经济社会发展与资源环境约束的矛盾日益突出,环境污染情况严重,生态环境状况堪忧,长期以来的粗放型经济增长模式难以为继,严峻的资源环境形势已经严重制约我国经济社会的可持续发展。用公共审计的力量,去改善环境的质量,去改进对自然资源的管理,去维护人民的健康和繁荣,显得尤为迫切。
    经过近三十年的发展,我国的环境审计从无到有、从小到大、从点到面、从单一走向了多元化。目前,我国已先后在环境保护资金、生态建设、重点流域水污染防治、建设项目环境影响、大气污染防治等领域开展了环境审计工作。总的说来,我国的政府环境审计目前处于探索阶段。在审计对象上,以环境保护资金为主;在审计类型上,以财务收支审计为主;在审计内容上,主要包括对环境保护资金筹集、使用和管理的审计,对环境保护投资项目的审计,对环境保护制度的合理、有效性的审计等内容。其中的后两项内容,是以环境保护资金为载体展开的。
    二、大型建设项目的环境审计实践
    随着政府对环境问题的日益重视,近年来,审计署在建设项目审计中逐渐加大对环境保护的审计。2009年9月出台的《审计署关于加强资源环境审计工作的意见》(以下简称“《意见》”)明确指出:“要全面实现资源环境审计多元化。各级审计机关在
    开展财政、投资、金融、企业、外资、经济责任等项目审计时,应当将资源环境内容纳入审计方案并组织实施。”
    以西气东输二线工程西段跟踪审计为例,审计发现环境保护措施未完全落实到位的情况,穿越环境保护区时违规施工。西二线西段经过的新疆等4省区生态敏感区、水源保护区等较多,但部分施工单位违规施工,对部分地区生态环境产生影响。同时也发现,西二线水土保持工作滞后于主体工程建设等。
    三、大型建设项目环境审计的困境
    在目前环境审计多元化的格局下,投资领域开展环境审计面临几个困境。
    1、建设项目的规划布局等方面环境问题目前较少涉及。
    《意见》在谈及构建资源环境审计整体工作格局时指出:“投资审计要关注国家重点建设项目在规划布局、立项审批、设计施工、生产运营等环节是否严格执行国家环保产业政策,以及对资源环境的影响及其防治措施的合法性、效益性,揭露其建设项目违反国家投资产业政策、环境保护措施不到位、浪费资源、污染环境和破坏生态等问题。”但就现状而言,目前大型建设项目的环境审计关注的多是施工、运营等环节,关注在建设项目实施过程中是否严格执行该项目的《环境影响报告书》、《水土保持方案》(以下统称为“环评报告”)及其批复,以及环境保护法规。项目在建设过程中,环评报告及其批复等可以作为环境审计评价的标准来衡量施工是否严格遵守环境保护的规定,具有较强的可操作性。但对于建设项目在规划布局、立项审批环节是否严格执行国家环保产业政策,一是由于缺乏具体可操作的评价标准,二是由于审计人员的知识结构、专业素质经验等限制,目前较少涉及建设项目在规划布局等方面的环境问题。
    2、绩效审计中环境审计遇到的瓶颈。
    环境审计从合法合规性审计向绩效审计转变是大势所趋。致力于环境审计的人几乎都遇到过的一个方法上的困难是:环境审计的量化问题。环境审计的量化问题不仅仅与审计方法有关,或者不能简单地将其理解为审计方法,它还直接决定着审计内容,即一些环境审计内容是否可行取决于量化问题是否得到了解决,例如,对环境保护项目的综合效益进行审计。从这个意义上说,环境审计的量化问题决定了环境审计工作的深度和广度。
    环境项目与政策的经济评价理论所构建的评价体系是目前评价环境与自然资源经济价值的较好的方法并且已经得到一定程度的运用。但不要期望运用经济评价理论就能够解决所有的问题。对一些环境项目或政策的评价,会因为运用经济评价理论而变得更为全面。但在某些方面,运用经济评价理论并不能得出完全真实的结果,例如,因为环境影响的长期性和综合性,如果仅在很小的范围内对某单项工程对居民健康影响进行评价,就很可能是比真实值偏低的。这不是环境项目与政策的经济评价理论本身的缺陷,而是因为一般的环境审计很难对一个项目进行很长时间的跟踪(环境对健康的影响有的要经过10年以上才会显露)。虽然在这方面政府审计比其他审计能够延伸的时间范围要大一些,但10年以上的时间显然不是目前的政府审计可以全部触及的。
    四、 建设项目环境审计需加强的几个方面
    1、加大对复合型审计人才的培养力度。
    人才是最大的障碍。我国目前还缺乏一支由复合型专业人员组成的环境审计队伍。环境审计需要涉及环境经济学、环境法学、环境管理学、社会学、统计学、工程学等方面的知识,环境审计的难度和广度对审计人员的素质提出了挑战。目前现有审计人员绝大部分是财会、审计专业或经济类专业毕业,也未全面、深入涉及过环境审计,而环境审计的专业性、技术性很强,不同于一般的财务收支审计和经济效益审计,缺乏专业环境审计人员是当前环境审计亟需解决的问题。
    审计机关要不断充实和培养资源环境审计专业人才。一是要适当招收具有资源、环境专业的人员充实审计队伍;二是可以采取选送业务骨干到主管部门或基层单位挂职交流、从资源环保部门选调专门人才等方式加强人才培养;三是要积极组织开展资源环境审计业务培训,帮助审计人员不断更新知识、优化结构、提高素质,逐步建立起一支适应资源环境审计要求的专业队伍。
    2、聘请有关专家参与审计项目实施。
    审计机关应当积极开展与高等院校和科研机构的合作,建立专家档案或专家库,聘请在资源环保领域具有丰富理论功底和实践经验的外部专家,通过直接参加审计项目或召开专题研讨会等方式,指导、帮助资源环境审计工作,弥补审计人员专业技能上的不足,提高资源环境审计工作的质量和水平。
        3、加大跟踪审计力度。
    大型建设项目跟踪审计在环境审计方面发挥着独有的优势。连续几年的跟踪审计,更能发现建设项目在环境保护方面的执行是否到位,更容易准确评价建设项目对环境的影响等。而且,在跟踪审计中发现建设项目的环境保护问题,有利于被审计单位及时整改,在往后的建设中注意避免类似的问题发生,促进有关部门和单位健全制度、完善措施、加强管理、改进工作。例如,在西气东输二线工程西段跟踪审计中,关于环境保护措施未完全落实到位问题,中石油按照环境保护部的要求,在内部通报批评了违规建设问题,正在重新申报环境影响报告书,配合地方政府做好水源保护地调整工作,对损毁的植被尽力采取措施予以恢复,并完善环境保护和水土保持工作方案,加快水土保持项目施工进度等。
    4、加大环境审计理论研究。
    环境项目与政策的经济评价理论产生的最初动因即最直接的应用并不在环境审计领域,而且,该理论的研究和应用都是在经济发达国家开始的,其方法的设计基本上适应经济发达国家的情况,包括人们对环境价值的认识、对环境问题的理解等。而发展中国家在一些方面是存在差异的,对一些方法的运用可能会得出不正确的结果。例如,用意愿调查评估法评估环境资源的价值,在发展中国家还很少有实例,这主要是因为普遍认为由于缺乏进行市场调查的传统及对环境价值的认识偏低,很难得出真实的答案。政府环境审计如果采用其中的一些方法,在对结论的分析时必须充分注意可能出现的偏差。我们必须加大对环境审计的理论研究,为资源环境审计实践提供理论支持和指导。同时通过对资源环境审计实践的总结和提炼积累经验,为基础理论研究提供支撑,逐步构建符合中国国情的资源环境审计理论体系。(薛云)
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