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审计在地方政府债务管理机制中的作用分析
郭会秋(审计署驻沈阳特派办)
 
【时间:2010年12月28日】 字号: 【大】 【中】 【小】
    地方政府债务是为应对金融危机而实施的经济刺激政策后最值得社会各方广泛关注的问题。因为,伴随着地方政府债务规模的膨胀、地方政府债务约束机制的软化和地方政府还本付息财源的乏力,巨大的财政风险也许会转化为金融风险和社会风险。目前,国务院、财政部和金融监管等部门已经在完善债务管理机制,增强债务风险防范机制,强化债务人约束机制等方面采取了一系列有效措施。各级审计机关也要把维护国家经济安全作为最高战略目标,摸清地方政府债务底数,揭示债务管理中存在的问题,从体制和机制上提出审计建议,在防范地方政府债务产生的系统性风险中发挥建设性作用。
    一、摸清地方政府债务总体规模
    由于地方政府债务管理的分散性和借款银行的多头性,使地方政府债务的规模究竟如何,难以有一个十分准确的结论。因为,各级地方政府以其信用担保或对其资产进行整合抵押,由各类名目的政府融资平台以各种名义大量向多家金融机构借款,主要用于地方交通、水电气改造等基础设施建设方面的支出,而这些借款和支出具体情况并没有纳入政府财政预算进行统一管理。权威的中金公司研究报告显示,2009年末,地方政府融资平台贷款余额(不含票据)约为7.2万亿元,其中2009年净新增约3万亿元,为保证拉动内需政策的有效实施,预计2010年和2011年后续贷款约为2万—3万亿元,2011年底将达到10万亿元。
    中金公司的调查数据已经为国家决策部门提供了地方政府债务的总体情况,也为审计机关确定审计工作计划和重点明确了方向。与财政部门和金融监管机构职责不同的是,审计机关可以从金融机构、地方财政部门和信贷资金使用者的多个角度进行全面调查,摸清情况,分析问题。虽然摸清地方政府债务的总体规模对审计机关来说是一项复杂而艰巨的工作,但是,为充分发挥审计的“免疫系统”功能,审计机关还必须勇于接受任务,迎接挑战。一方面,要深入各类金融机构、各级地方财政部门和使用银行借款的各级地方政府融资平台等单位,从多个角度摸清债务的总体情况,分析地方政府财力状况,掌握建设项目的投资及其效益情况,从而全面分析地方政府债务的风险性。另一方面,各级审计机关要通力合作,选择债务规模大,风险突出的地方,保证以充分的人力和时间,基本摸清债务规模的总体规模及分布状况,才能为进一步发挥审计的建设性作用奠定良好的基础。
    二、分析地方政府债务形成的深层次原因
    全国共有地方各级政府投融资平台3800多家,这些投融资机构是地方财政局、发改委、住建委等多家政府机构搭建的各类公司。政府通过注入资金或划拨土地等方式,组建一个资产和现金流大致可以达到融资标准的公司,必要时辅之以财政补贴等作为还款保证,向金融机构融入资金后重点投向市政建设、公用事业等项目。正是这些公司规避了《预算法》的约束,代替各级地方政府承借了7万亿的银行借款,成为地方政府债务的主要承担者。那么,地方政府为何要大量变相举债呢?其原因既有地方经济发展滞后的原因,又有现行体制下事权与财权高度不对称的因素;既有国家宏观政策的影响,又有地方政绩工程和管理缺位的推动,以及缺乏规范化的制度约束。具体包括以下三个方面:
    一是事权与财权的不对称,致使地方政府不得不大量变相举债用于事权投入。1994年分税制改革以来,地方财权少,而事权在逐渐增加。除医疗卫生、社会保障和教育等方面的事权外,社会公共产品和公共服务的数量和质量需求不断提高,在不允许公开举债的情况下,地方政府只好搭建融资平台通过其担保和土地抵押等方式大量举债。在拉动内需政策落实过程中,大量的地方财政配套和转嫁配套费等因素,超出地方财力承受的范围,地方政府不得不大量举债,不仅建设项目实际到位资金主要是银行贷款,政府投入或企业自筹也多数为银行贷款。在地方有限财力约束条件下,公共投资体制不健全,民间资本准入门槛高,地方建设的投资渠道主要是地方政府,在地方财力不足的情况下,地方政府的投资压力越大,债务负担随之不断增加。
    二是地方官员政绩观使然,致使部分政府官员违规负债追求政绩。个别地方的干部为了快出、多出政绩,不顾现实条件,不惜大肆举债建设“政绩工程”,由过度负债支撑起“政绩工程”为某些官员带来了“政绩资本”,甚至提供了权力寻租的空间。这不仅使预算法禁止地方政府负债的“明规则”被事实上的普遍负债这一“潜规则”强制替代,也催生了地方干部扭曲的负债观,即借债不怕还钱、自己借别人还、不还钱还能再借钱的错误逻辑,进一步助长了地方政府的盲目举债。
    三是解决地方政府所属企业的历史遗留问题,通过融资平台借入信贷资金。为促进地方企业发展,增强其经营能力和拓宽融资渠道,地方政府通过融资平台借入银行信贷资金,为企业上市创造条件。
    三、关注地方债务隐藏的系统性风险
    地方政府债务规模庞大,大量借款投资于低收益或无收益的基础设施和公用事业等项目,在地方财力维持原有状态不变的条件下,地方政府债务隐藏的风险将会越来越突出。同时,随着还贷高峰的来临,随着地方政府还贷资金的主要来源——土地收入的不断萎缩,融资平台借入的大量贷款将面临按时还本付息的困难,或将因财政还款风险引发新的金融风险,进而形成社会信用风险和经济社会健康发展的掣肘。地方政府债务可能产生风险主要基于以下几方面的原因:
    一是地方政府还款保障不足。地方政府大量举债主要用于城市基础设施和社会事业等公益类建设项目,项目建成后没有收益或收益十分有限,偿债资金几乎全部由政府的财政收入作为保证。但是,在国家财政体制不变的情况下,地方财政收入难以持续稳定增长,刚性支出所占比重又越来越大,偿债资金缺乏必要的财力保障。地方政府大量贷款投资于无收益或低收益的市政项目,还款必将面临巨大风险;承载债务的地方政府融资平台往往没有固定的收入来源,且资产负债比例普遍较高,地方政府的国有土地出让收入是地方融资平台日后还债的主要来源。这种借债开发、卖地还债的城市建设模式将地方政府进一步捆绑在了土地财政上,这种情况会造成地价、房价居高不下,一旦国家实施房地产政策调控,贷款——建设——卖地——还贷的资金运作方式将难以为继,在地方政府没有其它主要还款准备来源的情况下,大量贷款面临的风险就可想而知了。
    二是金融机构贷款综合控制乏力。从多方面反映的情况看,地方政府往往通过多个融资平台公司从多家银行获得贷款,已经形成了“多头融资、多头授信”的格局,每一家金融机构都因地方政府融资平台借款有政府做后盾而积极放贷,其结果是虽然满足了眼前的银行发展规模和效益,但却忽视了未来即将面临的偿债风险。在地方政府信息透明度不高,加上各地财政担保体系落后,监管不到位等情况下,各家银行难以把握地方政府的总体负债和财政担保承诺情况。同时,一家地方政府融资平台的贷款往往分散在多家地方企业,诸如建投公司、水务公司、房地产公司等各种小公司中运用,单个银行对信贷资金的具体运作无法进行有效监控,银行对其贷款风险监控乏力。
    三是外部环境变化具有不确定性。地方政府融资平台公司贷款给银行信贷业务带来风险还受国家宏观经济形势、政策变化和法律约束力的影响。首先,地方政府融资平台公司贷款多为政府信用的中长期贷款,未来经济运行的不确定性及变数,会进一步刺激并诱发经济运行中的潜在风险。从1998—2002年的5年经济低迷四大国有商业银行形成近1.8万亿金融不良资产的教训看,因国有企业对商业银行依赖性强,对商业银行的拖累比较大,拉动内需以来新增的近10万亿信贷规模,会滞后形成大量不良资产,如不高度警惕并防范滞后的金融风险,地方政府债务必将由国家财政出资进行第二次买单。其次,财政体制、财政和货币政策等变化,使得融资平台公司贷款面临着政策变化可能带来的还贷风险。一旦政策调整,尤其是土地和房地产政策调整,以及银行信贷政策约束力增强,可能会出现债务链断裂的危险,从而形成潜在的还贷风险。第三,地方政府融资平台贷款多为政府及其所属部门以出具承诺函等形式的信誉担保贷款,而现行《担保法》禁止各级政府机关变相提供担保,政府还款承诺函不具有合法性,担保不具有真实的法律效力,一旦实施法律保护时,存在失去法律保护的可能性,形成法律性风险。
    四是监管缺乏有效合力。近期,国务院及其所属的中国人民银行、银监会、财政部、审计署等部门分别对各级地方政府通过融资平台大量负债进行地方建设的问题采取了一系列监控措施。但是,由于没有统一的监管和统计,地方政府债务规模仍然不够明朗,隐性债务多,融资平台数量不清,坏账风险规模等也不明确。同时,金融机构及其监管部门虽然能够基本把握贷款情况,但难以把握融资平台公司和地方财政的还款能力。审计署虽然能够从金融机构和地方财政等多个角度调查地方政府债务的具体情况,但目前还没有对全国进行大规模的全面调查,总体情况尚不完全清晰。因此,各方监管部门对地方政府债务的风险究竟有多大均难以准确估计。
    四、发挥防范地方政府债务风险的建设性作用
    地方政府债务风险防范问题已经引起了社会各方面的广泛关注。国务院总理温家宝强调把“尽快制定规范地方融资平台的措施,防范潜在财政风险”列入今年宏观政策方面重点抓好的工作之一。中国人民银行、银监会、保监会、财政部、审计署等纷纷对各地方政府“负债”问题发出过警告,担心地方政府债务引发财政风险,转而引发金融风险,影响社会稳定。各家金融机构也开始对政府融资平台企业2009年底贷款逐笔梳理,重新进行评审和风险排查,并根据贷款的实际风险状况采取相应的保全措施。审计机关应以“维护国家经济安全和金融安全”为最高战略目标,在以下几方面发挥对防范地方政府债务风险的促进和建设性作用。
    (一)促进地方政府增加债务透明度,防范债务风险。中国地方政府存在的庞大隐形债务危及着金融资产的安全和社会的稳定,增强地方政府债务透明度,增强地方政府负债约束力必须采取以下几个方面的措施。一是将地方政府隐形债务明晰,列入预算中,并将预算和直接债务之外的财政信息公布于众,强化地方政府融资行为的内外部约束。二是建立与完善政府债务统计报告制度,实现商业银行对政府债务的规模、结构和完全性进行动态监测和评估,从而为商业银行提供真实可靠的信息。三是建立政府性债务归口管理制度。同级财政部门统一归口管理同级政府及其部门、所属单位举债,扭转多头举债、权责不清、调控不力的局面。财政部门总体把握借债总体规模、负债结构、风险等级、以及偿还债务能力,建立地方政府债务管理数据库。
    (二)促进国家有关部门加大体制改革力度。分税制带来的财权事权不对等、不受约束的地方投资冲动、地方政府缺乏正规融资渠道、商业银行市场化改革等问题,是中国经济发展过程中出现的地方政府债务迅速增加的直接原因。正是因为这些不协调、不合理、权责不明的因素,放纵了一些追求政绩的地方政府投资,并反过来捆绑了经济政策。因此,应加大体制改革力度,从以下几方面增强地方政府的偿还能力。首先,财税体制改革。进一步加快推进财政体制改革,健全事权与财力相匹配的财政体制。其次,发行债券融资。建议修订《预算法》,赋予地方政府债务发行的一定权限。要尽快完善《预算法》、《担保法》等相关法律,给予地方政府适度负债的法律通道,规范政府举债。第三,从资本市场融资。放宽部分地级市城投公司等融资平台上市融资的条件,拓宽地方经济发展的融资渠道,避免部分市政府通过借壳上市包装融资平台公司带来的股市风险。第四,中央财政应尽快建立全国统一的债务管理体系,规范地方政府举债行为,建立规模控制和风险预警机制,努力扭转当前多头举债、权责不清、调控不力的局面。
    (三)加强对融资平台的管理和整合力度。地方政府融资平台层次多、数量多,缺乏统一的管理制度和规范的操作程序,财务管理不规范。因此,加强对地方政府融资平台的管理。首先,要按照国务院《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》的要求,清理部分只承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司及债务。进一步明确融资平台公司的认定口径、评价标准、贷款要求等。其次,按国家相关会计制度和财务管理制度的要求,规范融资平台公司财务管理,降低资产负债率,增强债务偿还能力。据央行2009年5月末的调研结果显示,全国政府投融资平台3800多家,平均资产负债率60%,有的高达80%,而平均资产利润率不到1.3%,抗风险能力低下;融资平台资本充足率低,地方政府将地方国有资产包装出资,且大量银行贷款成为融资平台的注册资本。第三,完善地方政府投融资平台法人治理结构。目前,地方政府投融资平台法人治理结构不完善,责任主体不清晰,操作程序不规范。多数融资平台高管由政府官员担任,管理方式粗放,管理经验不足,责任心不强,融资平台的经营状况令人堪忧。
    (四)促进地方政府增强偿还债务能力。从美国次贷危机到欧元主权债务危机,从雷曼兄弟到冰岛、希腊,但凡出现危机的机构和国家,无一不是债务偿还能力出现了问题。基于对我国经济发展的未雨绸缪,增强地方政府偿还债务能力也引起了社会各界的广泛关注。因此,应促进地方政府及其融资平台提高经营水平和偿债能力。一是加快发展地方经济,广泛培植财源,严格预算执行,加强财务管理,通过增收节支还债和减债。二是积极通过债权债务置换、依法处置闲置财产、追收借出款项及加大收回债权力度等措施筹集资金,化解地方债务。三是加大政府投资建设项目市场化运作力度,吸引民间资本投入城市基础设施和公用事业项目的经营管理,在提高项目经营管理水平的同时,提高经济效益。四是建立偿债资金来源机制和偿债准备金制度。通过从土地出让收入中提取一定比例、从市政配套费中筹集一定资金、从国有资产收益中集中一定比例、收回债务人拥有的资产,通过拍卖、转让变现后增加还债资金来源等方式筹集还贷准备金,编制部门预算时安排专项还贷准备金,着力完善政府性债务偿还机制。
    (五)强化对政府投资项目审计,促进提高投资效益。中央拉动内需政策实施以来,地方政府配合国家政策落实和发展地方经济,大量举债新建了一批重点建设项目。审计应注重关注建设项目是否符合国家产业政策和宏观规划的要求,对项目的经济效益、社会效益和环境效益做出全面评价;加强对举债建设项目资金运用合理性的审计,对地方政府债务资金来源、运用和偿债计划落实等情况进行全程跟踪;加强对建设项目后续跟踪审计。2009年下半年以来,国家收紧了对地方政府融资平台贷款的投放额度,地方政府部分建设项目因资金不足,出现了个别项目停建的问题。审计机关应关注此类项目的审计,促使投资建设项目及时产生经济效益;加强对项目建设期间资金使用的合法性审计,对项目建设的立项审批、招投标、合同的签订与执行、资金的拨付与使用等方面进行全面审计,重点查处决策失误造成重大损失浪费和个人侵吞国家资金等重大违法违纪问题。
    (六)促进金融机构增强银行信贷投放的约束力。按照银行贷款管理和《担保法》的要求,银行不得发放政府贷款或由政府担保的贷款。但是,近年来,由于政策的松动和政府投资的冲动,地方政府变相大量融资。基于地方政府负债已成为普遍的事实,促进金融机构强化对信贷资金的约束力应做好两方面的工作。一方面,对已发放贷款加强贷后管理。金融监管机构应加大对地方政府性融资平台公司贷款风险的监测、统计、分析,定期向相关商业银行通报地方政府融资平台贷款的风险信息,提示商业银行及时防范和化解地方政府性债务风险。另一方面,严格控制新增地方政府债务规模。银监会已经告知各家银行在向“地方融资平台”贷款中必须把握住“三条红线”,即严禁发放打捆贷款,不得与地方政府签署无特定项目的大额授信合作协议,对出资不实,治理架构、内部控制、风险管理、资金管理运用制度不健全的融资平台,要严格限制贷款,并立即协商风险防范具体措施等。
    (七)建立健全有效的地方政府债务责任追究制度。地方政府债务的责任追究应关注地方政府各部门及部门领导的双重责任。一方面,由于目前地方政府债务相关法律法规的缺失,使地方政府债务形成了多头管理的局面。从地方政府层面看,举债项目的规划权在发改委,贷款与审核的相关权利在财政厅(局)、发改委、银监会,运行管理和人员管理在国资委,而举债资金的偿还几乎都由财政部门全部承担。不同部门因本身利益,增加了地方政府债务管理和责任追究的难度,增强对部门责任的约束力十分必要。另一方面,地方政府债务状况应列入领导干部经济责任审计范围,把化解债务纳入政绩综合考核体系,作为考察任用干部的重要依据。以防止政府官员为追求政绩,盲目贷款建设“形象工程”和“政绩工程”,防止前任官员借债,后人还债,以致责任无法落实等问题的发生。(郭会秋)
    
    
    
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