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对国家审计机关工程造价审计结论权威性问题的探讨
黄振翠(湖北省恩施市审计局)
 
【时间:2010年12月27日】 字号: 【大】 【中】 【小】
    
    司法审判机关与国家审计机关都是国家法律赋予其不同职能的执法机关。法院的司法审判和审计机关依法作出的审计结论均具有法定的权威性和严肃性。但目前,在投资领域中尤其在行政事业单位和国家建设投资项目的造价认定上,出现了司法审判机关直接用中介组织认定的结论作为司法鉴定结论否定国家审计机关认定结论的不合法不正常的现象。这不仅直接影响了国家审计机关独立行使审计监督权的执法权威,破坏了审计机关的执法环境,而且极不利于维护司法机关执法的公正性和法律的严肃性,以至导致执法秩序混乱,出现执法违法,知法犯法的不良后果。因此,必须对这一现象引起高度重视。笔者认为:国家审计机关在基建投资领域中,依法实施审计监督所出具的审计结论具有最高权威性,应是司法审判机关采信的直接证据,否定其结论,应按法定程序进行,其理由有以下四点。
    一、国家审计机关是法定的经济监督机关,对职责范围内的建设工程项目各个环节的审计监督是法律赋予的职责之一。
    县级审计机关是根据国家《宪法》成立的法定经济监督机关。根据宪法规定,由全国人大常委会通过的《审计法》和国务院依照《宪法》、《审计法》发布的《审计法实施条例》对审计机关和审计人员、国家审计机关的职责权限、审计程序、法律责任等方面都作出了具体规定。其中:新修订的《审计法》第二十二条和新修订的《审计法实施条例》第二十条也明确规定了国家审计机关有权对国家建设项目的总预算或概算的执行情况、单项工程结算、年度决算和竣工决算及相关建设、设计、施工、监理、采购等单位的财务收支进行监督。因此,对行政事业单位投资、地方财政投资以及国家建设的工程项目的全过程包括预算、决算、设计 、监理、施工,招投标、建设、采购等 各个环节进行审计监督是国家审计机关的法定职责。其中对工程造价中高估冒算行为的监督是一项不可缺少的重要内容。
    二、国家审计机关在经济监督中居于主体地位,不能随意否定和替换 。
    我国现行的审计监督体系是由国家审计机关、内部审计机构和社会审计组织(合法的中介组织)三个部分组成。在审计体系中,国家审计监督居于主体地位,只有它才有法定资格代表国家独立行使经济监督权。《审计法》第五条规定了审计机关依照法律规定独立行使审计监督权,不受其他行政机关社会团体和个人干涉。第三十条规定了对社会审计组织按照有关法规进指导、监督和管理的职权。这就明确了国家审计机关在审计监督中的法律主体地位。审计署依据审计法及其有关法律法规制定的基本准则和《审计机关监督社会审计业务质量的暂行规定》,进一步明确了国家审计机关的法定地位和对社会审计组织质量进行再监督的权国。这些法律法规依据决定它的主体地位不能被任何单位、任何组织所取代和替换,所作出的行政行为不能随意被其他单位和组织直接否定和纠正或变更。它所作出的审计结论从法定效力上要高于任何一个中介组织。
    三、国家审计机关实施审计监督所出具的审计结论建立在执行相关法律法规,遵循相应的审计程序和审计执业准则的基础上,具有法定的权威性,规范性和严肃性。应该作为司法审判的直接证据采信。
    《审计法》、《审计法实施条例》从总体上对审计机关的法定地位、审计人员的执法资格、审计的职责权限、程序以及应承担的法律责任作出了相应规定。是审计机关实施审计的重要法律依据。针对审计机关的特殊地位和权力,审计署为了进一步规范审计行为,提高审计质量,先后颁布了一系列执业准则和规定,作为全国审计机关和审计人员在实施依法审计中必须遵循的行为准则。主要包括《国家审计基本准则》、《审计机关审计处理处罚的规定》、《审计机关复议的规定》、《审计机关审计听证的规定》、《审计机关审计证据准则》、《计机关审计报告编审准则》、《审计机关审计复核准则》、《审计人员职业道德准则》、《审计机关国家建设项目审计准则》等等,2003年审计署又发布了6号令,2010年,国家又颁布了新审计准则,对项目质量进行严格控制,从实施审计的各个方面进行规范和统一。这些规定和准则属于部门规章,具有行政规章的法定效力。这些程序、规定和准则的实施,减少了审计执法的随意性。
    同时在对某些具体审计事项进行监督时,还要依据相关的法律法规来认定。如:对金融行业进行审计时,要按银行相关的法律法规来进行审计认定评价;对企业进行审计时要以对企业相关财政法规为依据;对工程项目的招投标进行审计时,要依据招投标法的相关规定进行审计。从这一特定的职能来讲,审计机关又是一个综合性的经济监督部门。它在实施审计中和作出审计结论的整个过程乃至各个环节,都必须遵循相应的法律法规及规范要求并对所作出的结论负法律责任。因此它所出具的审计结论比任何一个中介组织更具备法定的权威性、严肃性、合法性。在司法审判中应当作为直接证据采信。
    四、纠正国家审计机关作出的具体行政行为必须按法定程序和规定由上级审计机关或本级人民政府纠正和变更,不应由任意的中介组织或其他行政部门来直接推翻和否定。
    审计机关作出了具体行政行为后,若出现相关当事人认为其行政行为不合法的情况下,《行政诉讼法》、《行政复议法》、《审计机关审计复议规定》、《审计法》、《审计法实施条例》都有明确规定,当事人可按照法定程序申请复议或行政诉讼。纠正其不合法的行政行为的机关,应是上级审计机关或本级人民政府,不应是某一个行政机关或执法机关直接纠正,更不是用一个中介组织所出具的不同结论来进行否定。
    因此司法审判机关与审计机关对工程造价的认定上,必须搞好衔接,必须依法履行职能。(黄振翠)
  
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