政府投资工程跟踪审计的实践与研究
张燕 刘佳 (江苏省苏州市相城区审计局)
【发布时间:2010年12月20日】
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    近年来,政府投资工程从形式到内容都在不断的演变和发展,建设周期越来越短,规模越来越大,技术越来越新,管理要求也越来越高,使得审计工作在项目审核过程中面临着远比过去更加复杂的技术、经济与审计方法问题。面对以上难题,审计机关必须调整建设项目审计的目标和重点,探索各种投资领域开展效益审计的新思路和新方法,而跟踪审计全过程参与项目建设,能够全面了解项目决策和实施情况,及时实施监督和制约,避免造成一些无法挽回的损失。         
    一、政府投资项目跟踪审计业务开展的必要性
    随着政府职能的转变,公共财政体制的建立,投资的结构、领域将发生变化,财政性建设资金将主要投向公共工程。但由于我国公共财政的改革刚处于起步阶段,很多配套制度尚未建立,外部环境还不够完善,政府投资审计主要采用事后监督这种传统审计模式,这种模式带有很大的局限性。因此,这种只注意到单一环节和单一阶段的传统审计,就只是静态的工作方法而不是动态的,这就使整个工程实施过程出现了监督视野的“盲区”。纠正这种现象,审计机关必须前移审计“关口”,实行从前期准备、建设实施直至竣工投入使用的全过程跟踪审计。通过跟踪审计,审计人员在科学地记录工程的实际发生情况、拍摄大量工程实施时的实物的照片同时,准确直观地给结算审计提供了依据。于是,跟踪审计开始受到各地政府的重视,并得到认可。
    二、政府投资工程跟踪审计的控制关键点
    项目跟踪审计要始终围绕“反映问题,规范管理,提高效益”的目标,及时、有效地监督投资管理、建设管理各个环节以及建设资金筹集、使用的合法性、真实性、效益性,防止建设资金流失和舞弊行为发生,促进被审计单位加强和改善管理;全面、真实地掌握投资和建设过程中的具体事项,作出客观公正、实事求是的审计结论和评价;在监督的同时,体现服务功能,及时向政府及有关部门反馈审计信息。
    (一)加强招投标工作的监督,立保招标工作公平、公正、公开。工程招投标阶段是政府投资项目中权力寻租的一个多发环节。在政府投资项目招标开始前,审计组首先实地勘察现场,了解工程的投资控制、进度控制、质量控制,预算编制及编制定额、建安工程情况、设备生产流程及对工程项目的要求等行业规范,全面掌握相关资料。在发布招标文件前,参与制定评标办法,此环节是招投标的最核心环节,对于节约工程造价起着至关重要的作用。
    (二)加强对建筑施工合同的监督。目前我国建筑工程施工合同都要求采用格式化合同,但合同基本由三部分构成即通用条款、专项条款和补充条款。建筑工程施工合同的形式如何,其中有关造价、价格、工程款支付等是构成合同的实质性内容,同时合同价的执行与监督管理也是承包方和发包方进行工程造价管理的重要环节。从控制造价的角度发出,首先要加强合同签订的审计。审计施工合同的签订过程是否完整、手续是否齐全;合同是否以招标文件和投标书为依据,合同的内容是否与招标文件和投标书相一致,要防止签订“阴阳合同”。
    (三)加强工程隐蔽工程的监督,做好项目的造价控制。一是在隐蔽工程施工前,到实地进行勘察。二是及早了解施工全过程,梳理出施工过程中的重要环节,对一些重点隐蔽工程和环节进行重点审核勘察,特别是桩基工程、土方等,由于在施工前,一些基本情况不明确,施工中工程量及施工工艺都会发生较大的变化,这些变化直接涉及到工程造价的确定,因此对于隐蔽工程的工程量及施工是否发生变化要现场确定,并记录在审计工作底稿上。三是对一些工程变更情况进行现场拍照录象,及时跟踪记录,录入资料库,做好决算审计的资料收集。四是建立完备的重点建设项目资料库。通过完备的文字资料、音像资料,再现施工时的施工环境、施工过程、施工工序、机械人力使用、材料投入等情景,为科学、准确、客观地计算工程造价,揭露施工中存在的违反施工要求和高估冒算等违规行为提供了第一手资料,同时也为解决工程决算审计过程中出现的争议提供了有力的证据资料。
    三、政府投资项目跟踪审计的风险防范
    跟踪审计工作的定位作为工程项目建设中的一方,跟踪审计人员在建设过程中一定要正确扮演自己的角色,务必保持审计独立性,处理好监督与服务的关系。在开展跟踪审计过程中防止两种倾向:一是越俎代庖,大包大揽。应正确处理好与基建管理、财务等相关部门的协调配合关系,明确各自职责和权限。保持审计的客观性、独立性、公正性,避免审计风险的发生。二是将跟踪审计工作等同于传统的事后审计,将工程造价审计工作与工程建设的其他工作隔离开,只关注工程造价,不能动态地监督全寿命过程各阶段运作是否正常,也不能为工程建设提供合理、有效的审计建议。因此,审计工作一定要定位准确。
    1.制定切实可行的审计方案,由于建设项目具有独特性、复杂性和多样性的特点,是一次性非重复性工作。因此,跟踪审计方案必须与工程项目相适应,切忌生搬硬套,否则非但不能起到指导性作用,反而让被审单位认为跟踪审计只是走走过场,搞形式主义,降低了审计的权威性。因此应从实际出发,根据不同项目特征、不同施工方案,有针对性地制定跟踪审计方案,使审计方案切实可行,真正对审计工作具有指导作用。
    2. 做好跟踪审计中资料的收集时常深入现场掌握工程建设的进展情况。做好跟踪审计中资料的收集,括对招标投标文件、工程施工合同、补充协议、竣工图纸、施工组织方案、工程变更签证、工程竣工验收报告等资料。通过审计这些工程竣工资料,能够全面了解,工程施工范围、合同中关于价款结算的约定,合理确定工程量。避免多计或少计工程量。由于各种原因,与工程建设中往往有很多的设计变更和现场签证,了解现在的实际情况,判断设计变更和现场签证的合理性、合规性;审计人员需要多到施工现场,参加工程例会,例会中会暴露出实际问题,应对这些问题审计人员要“心中有数”。
    3.审计人员过硬的政治素质、良好的职业道德。工程价款结算领域的审计风险,有很大一部分是审计人员的政治素质不高,主观意识不强引发的。工程价款结算审计,免不了要与施工单位打交道,要与老板打交道,如果审计过程中审计人员的政治立场不坚定,廉洁自律意识不强,顶不住糖衣炮弹的攻击,搞暗箱操作,收受贿赂,隐瞒截留问题,擅自放水,必然导致审计风险。因此,建立一支政治思想素质过硬,依法审计原则性强,廉洁自律意识好审计队伍,是规避审计风险的有效途径。
    4.加强投资审计的制度建设,制定切实可行的投资审计操作规程。目前,《国家审计准则》也只是对政府投资审计行为和如何保证审计质量原则上作了笼统的规定,对工程价款结算审计没有可操作性,各地审计机关在如何进行工程价款审计工作上仍没有一个统一的标准,各种审计方法和标准莫衷一是。由于制度建设的滞后和欠缺,也成了投资项目工程价款结算审计规避审计风险的软肋。因此,加快投资项目审计规范性操作指南的制度,已经成为规避和防范审计风险的环节。(张燕 刘佳)
    
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