基层预算执行审计存在的问题与对策
陈雪刚（武汉市江夏区审计局）
财政审计是国家审计的永恒主题。经过10余年的审计实践，财政预算执行审计（以下简称“同经审”）已形成了一套相对固定的模式与方法，在促进规范预算管理，提高财政资金使用效益等方面发挥了积极作用。然而随着我国财政改革的不断推进，如何正确把握形势，合理定位，进一步推进和深化区(县)级预算执行审计，已成为我们面临的一个重要课题。
一、当前基层预算执行审计存在的问题
由于现行审计体制、机制的局限，以及基层审计队伍素质与审计任务不相匹配等现实因素的影响，基层“同级审”中存在的一些问题长期难以有效化解，一定程度上制约了预算执行审计深入和取得成效。
（一）审计目标定位存在偏差，影响预算执行审计的效果。我国《宪法》第九十一条明确把对政府财政收支的审计监督列为审计机关的首要职责。《审计法》又具体规定了“同级审”和“两个报告”的制度设计，并明确“审计工作报告应当重点报告对预算执行的审计情况”。由此可见，财政审计尤其是同级预算执行审计的目标定位应当高于一般财政、财务收支审计和各专项审计，它更多地应从管理体制、机制、制度的层面分析查找的问题，把握整体性和宏观性，体现建设性，达到规范预算管理、推动财政改革、提高财政绩效水平的目的。然而，由于目前基层财政近三分之一的可用财力来源于上级财政各项结算补助、一般性或专项转移支付，而这些结算补助和转移支付在一定程度上存在主、客不确定因素，致使“同级审”在涉及体制机制方面问题时“不敢为”、“不能为”。如按照建立一般预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算和债务预算的总体要求，各级财政应建立完整的政府预算。但目前基层财政预算编制不完整现象较为普遍，大量财政资金游离于监督之外。长此以往，“同级审”的目标基本与一般性财政财务收支审计和各专项审计趋同，审计效应不足以彰显。
（二）审计内容存在欠缺，影响预算执行审计的深度和广度。预算执行审计，顾名思义，主要是按经人大审查批准的政府财政预算进行审核，分析查找预算执行过程是否存在偏差，是否符合预算编制的原意和法律法规的规定。本质上讲，财政预算是政府所有的收支一种统筹安排。由此不难看出，“同级审”的内容在属性上与一般财政、财务收支审计存在较大差异，也先天性地决定了预算执行审计特别是基层“同级审”在内容上存在着不足。一是人大程序性的预算审查不足以保障公共财政预算的公平与公允性，使“同级审”缺少合理的评判参照。二是预算编制不属于预算执行审计的起点，使“同级审”不足以解决根源性问题。现行“同级审”的范围包括预算执行和决算（草案），而预算执行又离不开预算和预算编制。预算与预算编制为总预算和部门预算执行及预算的结果起着关键性的作用，经人大批准的预算是预算执行的依据，预算编制的合法、合理、真实和准确，对预算的规范执行有着强有力的指导与约束作用。然而，近年来，基层财政预算编制不规范、不完整现象较为突出。因此，要完善预算执行审计，更好地发挥“免疫”功能，就必须破解这一难点，对预算和预算编制进行必要延伸和涉及。要从关注预算编制是否合法、细化，编制依据和标准是否充分、合理，部门预算编制是否真实、准确等方面入手，将监督前置，增加透明度，促进预算编制最大限度地符合公共财政导向。三是来源于上级财政的各类专项资金和专项转移支付在信息占有上不对称，“同级审”不足以评判其分配使用的合规性、效益性。由于这类项目资金在基层政府预算中是通过列收列支方式安排的，分配依据、标准往往不够公开和具体，其使用存在诸多与公共财政要求不相符合的现象。而“同级审”往往难以占有充分信息资源，客观依据不足，审计评判的公允性不够。
（三）审计作用发挥存在局限，审计的结果与意见难以引起决策层面的重视。随着以部门预算为基础的一系列财政改革措施推进，不仅预示着预算执行审计的内涵要拓展，更要求预算执行审计在推动财政预算体制的健全与完善，促进财政管理法制化、规范化等较高层面上有建设性作为。然而，现阶段“同级审”的作用还存在较大局限性。首先，预算执行审计特别是基层“同级审”缺少一套科学、合理的评价体系。当前，基层政府一方面预算内财力有限，对上级转移支付和专项资金支持依赖程度较大；另一方面，又存在着大量预算外资金，这部分预算外资金往往又大多被用于了应由财政预算予以保障的人员经费和公务性支出。在此背景下，预算编制标准应保障到怎样的水平，预算执行到什么程度才合理的、有效的；保障性支出与建设性支出预算兼顾程度如何界定；预算结余包括账面结余与隐性结余的合理程度如何评判等等，还没有一个具体的、公认的、适合各方接受的评判标准。其次，部门预算失去约束使基层“同级审”陷入了屡查屡犯的怪圈，一定程度上制约了审计建设性作用。其三，由于预算执行审计对象众多，不仅涉及本级财政部门、税务部门、一级预算单位和金库，还涉及下级财政等有关部门、单位，工作量大，加上年年审计，审计思路创新不够和受审计力量等因素的影响，使“同级审”陷入了模式化的窠臼。
（四）审计资源尚未有效整合，影响审计的整体效应。预算执行审计是一项系统工程，涉及预算的编制、预算资金管理与拨付、资金使用效益等各自独立又相互联系的具体组成方面，因此，要求审计机关做到全局一盘棋，对审计方式方法进行必要整合，既抓住源头，又要有所侧重，才能把握总体，取得实效。但目前还存在诸多薄弱环节。一是上下级审计机关各自实施的“同级审”未遵循政府预算间的内在联系，存在信息不畅、资源不能共享的现象。《预算法》规定，地方各级政府预算由本级各部门（含直属单位）的预算组成，它包括下级政府向上级政府上解的收入数额和上级政府对下级政府返还或者给予补助的数额。可见，地方政府预算本身是一个有机联系的统一整体。这就要求两级“同级审”应是一个紧密联系的审计整体，既关注体制制度性障碍，又关注各自侧重的内容，才能有效地发挥审计建设性作用。二是“同级审”与“上审下”脱节，存在着监督的薄弱环节。《审计法》规定了审计机关既要对下级政府的预算执行情况和决算进行监督，又要对本级预算执行情况进行监督的“同级审”和“上审下”相结合的审计监督制度。就基层财政而言，既是“同级审”的对象，又是“上审下”的对象，但实际工作中，两者审计范围、内容、侧重面难以有效区分和把握，导致相互脱节。三是审计机关内部尚未形成一盘棋，预算执行审计与其他专业审计之间未有效协调。由于基层审计任务与审计力量的矛盾较突出，各专业审计在项目范围、内容、完成时间上有时与“同级审”的内容及要求难以同步，存在错位现象，影响审计的说服力。
二、深化预算执行审计的对策
（一）明确审计目标，科学合理定位。公共财政的性质决定了财政审计特别是预算执行审计的定位，它必须立足于在较高层面上为人大审批决算和政府宏观经济决策服务，并为财政部门编制下一年度政府预算提供参照。这就要求“同级审”应始终把全面、系统地反映本级预算执行中存在的普遍性、倾向性问题，揭示财政管理中存在的深层次矛盾作为出发点，总体把握和评价预算执行效果，查处和纠正部门违纪违规行为，深入分析成因，提出对策与建议，有效推动深化财政体制改革，为建立科学规范的财政运行机制发挥作用。
（二）更新审计观念，构建大财政审计格局，切实发挥“免疫”功能。预算执行审计既有促进经批准的政府预算得以严格执行的职责，又有为人大审查下年度预算草案和批准预算调整方案提供依据的义务。因此，要不断更新审计观念，树立凡属政府性资金均是财政资金，均要纳入财政审计范围的理念，不断扩大财政审计覆盖面，增强财政审计的时效性、整体性。当前，一方面要围绕公用经费预算的保障标准、执行范围、公开程度开展审计监督，促进公用经费预算更加公平、公允和公开，以降低行政成本，提高政府部门行政效能；另一方面要围绕项目预算的细化水平、到位程度、使用效果开展审计调查，促进项目预算更加科学与精细，提高财政资金使用绩效。
（三）创新审计方式和方法，要适应信息化发展趋势和财政数据电子化特点，充分利用现代互联网技术，强化培训，提高财政审计能力。当前，尤其要从三个方面加大力度：一是加大对预算编制、预算调整的审计力度，着力揭示和反映预算编制不科学、不合理行为，增强预算的规范性和透明度。二是加大财政联网审计力度，增强财政审计的时效性，着力从总体上把握与分析预算执行的效果，以面及点，揭示和反映财政管理体制、运行机制方面存在的问题，促进财政管理行为不断规范，减少屡查屡犯现象。三是加大审计资源整合力度，促进财政审计整体监督体系的形成，增强财政审计成果的针对性、说服力和影响力。（陈雪刚）
一、当前基层预算执行审计存在的问题
由于现行审计体制、机制的局限，以及基层审计队伍素质与审计任务不相匹配等现实因素的影响，基层“同级审”中存在的一些问题长期难以有效化解，一定程度上制约了预算执行审计深入和取得成效。
（一）审计目标定位存在偏差，影响预算执行审计的效果。我国《宪法》第九十一条明确把对政府财政收支的审计监督列为审计机关的首要职责。《审计法》又具体规定了“同级审”和“两个报告”的制度设计，并明确“审计工作报告应当重点报告对预算执行的审计情况”。由此可见，财政审计尤其是同级预算执行审计的目标定位应当高于一般财政、财务收支审计和各专项审计，它更多地应从管理体制、机制、制度的层面分析查找的问题，把握整体性和宏观性，体现建设性，达到规范预算管理、推动财政改革、提高财政绩效水平的目的。然而，由于目前基层财政近三分之一的可用财力来源于上级财政各项结算补助、一般性或专项转移支付，而这些结算补助和转移支付在一定程度上存在主、客不确定因素，致使“同级审”在涉及体制机制方面问题时“不敢为”、“不能为”。如按照建立一般预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算和债务预算的总体要求，各级财政应建立完整的政府预算。但目前基层财政预算编制不完整现象较为普遍，大量财政资金游离于监督之外。长此以往，“同级审”的目标基本与一般性财政财务收支审计和各专项审计趋同，审计效应不足以彰显。
（二）审计内容存在欠缺，影响预算执行审计的深度和广度。预算执行审计，顾名思义，主要是按经人大审查批准的政府财政预算进行审核，分析查找预算执行过程是否存在偏差，是否符合预算编制的原意和法律法规的规定。本质上讲，财政预算是政府所有的收支一种统筹安排。由此不难看出，“同级审”的内容在属性上与一般财政、财务收支审计存在较大差异，也先天性地决定了预算执行审计特别是基层“同级审”在内容上存在着不足。一是人大程序性的预算审查不足以保障公共财政预算的公平与公允性，使“同级审”缺少合理的评判参照。二是预算编制不属于预算执行审计的起点，使“同级审”不足以解决根源性问题。现行“同级审”的范围包括预算执行和决算（草案），而预算执行又离不开预算和预算编制。预算与预算编制为总预算和部门预算执行及预算的结果起着关键性的作用，经人大批准的预算是预算执行的依据，预算编制的合法、合理、真实和准确，对预算的规范执行有着强有力的指导与约束作用。然而，近年来，基层财政预算编制不规范、不完整现象较为突出。因此，要完善预算执行审计，更好地发挥“免疫”功能，就必须破解这一难点，对预算和预算编制进行必要延伸和涉及。要从关注预算编制是否合法、细化，编制依据和标准是否充分、合理，部门预算编制是否真实、准确等方面入手，将监督前置，增加透明度，促进预算编制最大限度地符合公共财政导向。三是来源于上级财政的各类专项资金和专项转移支付在信息占有上不对称，“同级审”不足以评判其分配使用的合规性、效益性。由于这类项目资金在基层政府预算中是通过列收列支方式安排的，分配依据、标准往往不够公开和具体，其使用存在诸多与公共财政要求不相符合的现象。而“同级审”往往难以占有充分信息资源，客观依据不足，审计评判的公允性不够。
（三）审计作用发挥存在局限，审计的结果与意见难以引起决策层面的重视。随着以部门预算为基础的一系列财政改革措施推进，不仅预示着预算执行审计的内涵要拓展，更要求预算执行审计在推动财政预算体制的健全与完善，促进财政管理法制化、规范化等较高层面上有建设性作为。然而，现阶段“同级审”的作用还存在较大局限性。首先，预算执行审计特别是基层“同级审”缺少一套科学、合理的评价体系。当前，基层政府一方面预算内财力有限，对上级转移支付和专项资金支持依赖程度较大；另一方面，又存在着大量预算外资金，这部分预算外资金往往又大多被用于了应由财政预算予以保障的人员经费和公务性支出。在此背景下，预算编制标准应保障到怎样的水平，预算执行到什么程度才合理的、有效的；保障性支出与建设性支出预算兼顾程度如何界定；预算结余包括账面结余与隐性结余的合理程度如何评判等等，还没有一个具体的、公认的、适合各方接受的评判标准。其次，部门预算失去约束使基层“同级审”陷入了屡查屡犯的怪圈，一定程度上制约了审计建设性作用。其三，由于预算执行审计对象众多，不仅涉及本级财政部门、税务部门、一级预算单位和金库，还涉及下级财政等有关部门、单位，工作量大，加上年年审计，审计思路创新不够和受审计力量等因素的影响，使“同级审”陷入了模式化的窠臼。
（四）审计资源尚未有效整合，影响审计的整体效应。预算执行审计是一项系统工程，涉及预算的编制、预算资金管理与拨付、资金使用效益等各自独立又相互联系的具体组成方面，因此，要求审计机关做到全局一盘棋，对审计方式方法进行必要整合，既抓住源头，又要有所侧重，才能把握总体，取得实效。但目前还存在诸多薄弱环节。一是上下级审计机关各自实施的“同级审”未遵循政府预算间的内在联系，存在信息不畅、资源不能共享的现象。《预算法》规定，地方各级政府预算由本级各部门（含直属单位）的预算组成，它包括下级政府向上级政府上解的收入数额和上级政府对下级政府返还或者给予补助的数额。可见，地方政府预算本身是一个有机联系的统一整体。这就要求两级“同级审”应是一个紧密联系的审计整体，既关注体制制度性障碍，又关注各自侧重的内容，才能有效地发挥审计建设性作用。二是“同级审”与“上审下”脱节，存在着监督的薄弱环节。《审计法》规定了审计机关既要对下级政府的预算执行情况和决算进行监督，又要对本级预算执行情况进行监督的“同级审”和“上审下”相结合的审计监督制度。就基层财政而言，既是“同级审”的对象，又是“上审下”的对象，但实际工作中，两者审计范围、内容、侧重面难以有效区分和把握，导致相互脱节。三是审计机关内部尚未形成一盘棋，预算执行审计与其他专业审计之间未有效协调。由于基层审计任务与审计力量的矛盾较突出，各专业审计在项目范围、内容、完成时间上有时与“同级审”的内容及要求难以同步，存在错位现象，影响审计的说服力。
二、深化预算执行审计的对策
（一）明确审计目标，科学合理定位。公共财政的性质决定了财政审计特别是预算执行审计的定位，它必须立足于在较高层面上为人大审批决算和政府宏观经济决策服务，并为财政部门编制下一年度政府预算提供参照。这就要求“同级审”应始终把全面、系统地反映本级预算执行中存在的普遍性、倾向性问题，揭示财政管理中存在的深层次矛盾作为出发点，总体把握和评价预算执行效果，查处和纠正部门违纪违规行为，深入分析成因，提出对策与建议，有效推动深化财政体制改革，为建立科学规范的财政运行机制发挥作用。
（二）更新审计观念，构建大财政审计格局，切实发挥“免疫”功能。预算执行审计既有促进经批准的政府预算得以严格执行的职责，又有为人大审查下年度预算草案和批准预算调整方案提供依据的义务。因此，要不断更新审计观念，树立凡属政府性资金均是财政资金，均要纳入财政审计范围的理念，不断扩大财政审计覆盖面，增强财政审计的时效性、整体性。当前，一方面要围绕公用经费预算的保障标准、执行范围、公开程度开展审计监督，促进公用经费预算更加公平、公允和公开，以降低行政成本，提高政府部门行政效能；另一方面要围绕项目预算的细化水平、到位程度、使用效果开展审计调查，促进项目预算更加科学与精细，提高财政资金使用绩效。
（三）创新审计方式和方法，要适应信息化发展趋势和财政数据电子化特点，充分利用现代互联网技术，强化培训，提高财政审计能力。当前，尤其要从三个方面加大力度：一是加大对预算编制、预算调整的审计力度，着力揭示和反映预算编制不科学、不合理行为，增强预算的规范性和透明度。二是加大财政联网审计力度，增强财政审计的时效性，着力从总体上把握与分析预算执行的效果，以面及点，揭示和反映财政管理体制、运行机制方面存在的问题，促进财政管理行为不断规范，减少屡查屡犯现象。三是加大审计资源整合力度，促进财政审计整体监督体系的形成，增强财政审计成果的针对性、说服力和影响力。（陈雪刚）
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