构建财政审计大格局完善公共财政体制
毛爱敏（审计署驻沈阳特派办）
财政审计是国家审计的永恒主题。然而目前的财政审计虽然使用了大量的审计资源，但是却无法提供及时的审计信息，为国家的宏观经济决策提供依据。提高财政审计的宏观性、时效性和建设性，成为财政审计改革的方向。
2009年3月3日，在财政审计项目培训班上，刘家义审计长代表署党组首次提出了构建国家财政审计大格局的理念。即探索建立以中央财政管理审计为核心，以中央部门预算执行审计、财政转移支付审计、财政专项资金审计、财政收入征管情况审计为基础的中央预算执行审计工作体系。同年，审计署调整了年度计划期间，每年11月至次年4月集中力量开展预算执行审计。
财政审计大格局是政府审计领域的一大创新。本文对如何构建财政审计大格局，完善公共财政体制的问题进行了分析。首先说明公共财政体制改革的现状与趋势，其次对财政审计的现状和问题进行分析，最后从完善公共财政体制的角度，对如何构建财政审计大格局提出自己的看法。
一、公共财政体制改革的现状与趋势
完善公共财政体制是完善社会主义市场经济体制的一个重要组成部分。在建设社会主义市场经济体制的过程中，应当不断适应经济和社会形势的变化，不断改革和完善现有的财税体制，实现公共财政体系从经济建设型向公共服务型转变，为促进经济增长和社会进步服务。总的来看，要做到：（1）深化预算体制改革，强化预算管理和监督；（2）完善分税制，健全中央和地方财权与事权相匹配的体制，完善省以下财政体制，增强基层政府提供公共服务的能力；（3）加快形成统一、规范、透明的转移支付制度，提高一般性转移支付的规模和比例，加大在公共服务领域的投入。
在计划向市场转型的过程中，公共财政体制必将处于一个不断完善的过程之中。而财政审计对于促进公共财政框架的逐步建立和不断完善，财政预算制度的不断改革，转移支付制度的规范、透明，国库集中收付制度的推行和政府采购制度的实施等，都会起着不可替代的作用。
二、财政审计的现状
我国目前采取的是行政型审计体制。审计署自1983年成立以来，隶属国务院管理，同时在县以上各级人民政府下设审计机关。
按照2006年新修订的《审计法》第二条的规定“审计机关对前款所列财政收支或者财务收支的真实、合法和效益，依法进行审计监督。”因此财政审计的总体目标是对财政收支活动的真实性、合法性和效益性进行审计。《审计法》第四条规定“国务院和县级以上地方人民政府应当每年向本级人民代表大会常务委员会提出审计机关对预算执行和其他财政收支的审计工作报告。审计工作报告应当重点报告对预算执行的审计情况。”财政审计是一个较为广泛的概念，不但包括上述的财政预算执行审计和财政决算审计，还应当包括于此相关的行政事业单位审计、社会保障审计、固定资产投资项目审计、农业资金审计和环境保护基金审计等。
在目前的财政审计过程中使用了相当多的审计资源，包括审计署9个业务司中除企业审计司外的8个（财政审计司、行政事业审计司、农业与资源环保审计司、金融审计司、固定资产投资审计司、社会保障审计司、外资运用审计司、经济责任司），全部25个派出局，以及18个特派办的相当力量。相应地，财政审计的结果也构成了审计结果报告和审计工作报告“两个报告”中的主要内容。
三、财政审计存在的问题
目前，财政审计在促进深化财政体制改革、规范国家财政管理、健全财政制度法规、提高财政绩效水平等方面发挥了重要作用。通过边审计、边整改，实现以审促改。虽然财政审计具有重要的地位，并且占用了大量的审计资源，但是目前的财政审计仍然存在一些问题。例如：目前的财政审计不够及时，不能完整地覆盖整个财政收支流程，从宏观的角度反映整个财政收支活动，并对财政绩效进行合理的评价。
（一）时效性差
以2009年6月的审计工作报告为例，标题是2008年中央预算执行和其他财政收支审计情况，但内容绝大部分都是2006年以前的，个别的是2007年的，由于2008年决算尚未批复，因此2008年的情况很少。财政审计报告的实效性差，意味着报告难以反映当前经济形势的变化，无法成为政府决策的参考和依据，也不利于人大发挥监督职能。
（二）覆盖面太窄
财政审计涉及政府财政收入、支出和管理的整个流程，覆盖面广，涉及单位众多。然而，受审计资源所限，财政审计的覆盖面较窄。这一问题在基层审计机关则更为严重。县级财政审计基本上以预算执行审计为主，即主要以财政部门和税务部门为主，受到审计时间、人员、经费等方面因素的限制，仅限于与预算执行有关的资金使用情况的初步调查，审计力度、深度不够，覆盖范围较窄。此外，受到目前的财政管理体制的限制，地方基层审计部门无权审计省管部门等，如享受财政预算拨款的交警支队、工商局等部门等，导致审计覆盖面出现空白。
（三）项目条块分割
由于受到传统审计思想的影响，审计人员构成以单一的财务型人员为主，过多地从单纯的会计思维角度考虑问题，使得相当一部分的审计人员至今仍习惯于地区、部门、单位的财务审计工作。在具体的审计工作中，则表现为审计人员仅从财务管理的角度审计和分析问题，而不能通过总结财政审计工作发现的问题，提出对一个地区、一个行业、一个系统，乃至国家经济运行和宏观调控具有指导性意义的综合建议。在审计过程中，不能把发现的问题提升到宏观的政策高度加以解决或提出相关建议。同时，从项目安排的角度看，审计署各司局各司其职，条块分割、条条为主，目前的审计项目安排上各自为战，没有统筹考虑宏观全局。因此，即使在审计工作中发现问题，也仅局限于一个或数个部门，无法进行宏观性和整体性的分析。
（四）无法评估财政绩效
由于审计涉及的覆盖面窄、项目条块分割，直接的后果就是无法对财政绩效进行整体性的评估。对于当前财政资金在分配、管理、使用的各个环节中是否存在什么重大问题，财政绩效水平如何，以及制度建设中是否存在什么重大问题，目前的财政审计工作对总体情况说不清、道不明，不利于提高财政绩效水平的评估和不断提高。
四、构建财政审计大格局的一些思考
改革和完善公共财政体制，不但要从行业、部门的角度考虑，还必须从全局的角度权衡各方面利益，这样才能得到一个完善的解决方案。目前的财政审计无法为政府决策提供及时、全面、宏观的信息，因此构建财政审计大格局就成为一种必然选择。在改革过程中，应当坚持以核实财政收支为基础，以审计预算执行为主线，以完善财政政策和规范财政管理为重点，加强财政预算执行情况的经常性审计，建立预算执行和财政资金使用效益的审计评价体系。
（一）整合资源提高及时性
构建财政审计大格局的第一要务就是提高审计的及时性。加大审计计划、审计资源、审计方式等方面的整合力度，集中优势兵力，为政府决策和政策评估提供及时的信息。同时，应当积极开展审计调查和分析研究，将政府和人大关心的热点问题、社会关注的焦点问题、财政支出管理中存在的影响宏观经济运行的突出问题作为审计调查的重要内容，优先安排审计项目，通过审计对热点问题进行综合分析，写出有份量的综合报告，为国家的宏观调控服务。
（二）提高审计覆盖面
审计资源有限是不可回避的客观事实，因此提高审计覆盖面并不是要面面俱到，普遍撒网，而应坚持按照“全面审计，突出重点”的要求，并对一定数量的二、三级预算单位以及财政资金直达单位和项目进行延伸审计和审计调查。适应财政体制改革，调整财政审计的内容。具体的审计内容上，要根据财政体制改革出现的新范畴来调整，从重视政府决策审计向重视政府预算全过程的审计，注重部门预决算审计、政府采购审计、转移支付制度审计、国库审计等；从重视事后审计向重视事前、事中、事后审计过渡。由过去的注重一般信息审计向全过程审计转变，及时掌握财政体制改革过程中出现的新情况、新问题、新变化，对问题的审查、分析及处理不能停留在表面，注意评价我国的财政政策对经济运行尤其是财政运行所产生的效应。
（三）按照财政资金的使用流向全程审计
审计的视野应当由预算内资金扩展到全部财政性资金（全部政府性资金），只有审计到资金最终使用单位才能真正实现审计目标。将税收收入，非税收入（如行政事业收费、罚没收入、土地出让金等），国有资本经营收益，政府性基金，政府负债，政府管理的各种社会保障资金等全部纳入到审计范围中。
（四）把真实、合法、效益的审计目标有机结合
在财政审计中除常规的真实性、合法性审计之外，还应该同时注意财政资金的使用效益，以项目为评价效益的重点。围绕经济性、效率性、效果性，分析是否可以节省支出、投入和产出之比是否可以再提高、是否能达到预期目标等。
（五）加强培训，培养复合型人才
传统的审计人员主要是财务型人员，对财政预算管理制度改革的措施了解较少。在构建和完善财政审计大格局的过程中，还应加强审计人员的培训，培养集计算机、财政、财务为一身的复合型人才，这样能极大提高财政审计质量。同时，由于财政审计大格局是一个新生事物，因此，及时总结和交流相关经验，对于更快更好地实现财政审计大格局有着重要的意义。（毛爱敏）
2009年3月3日，在财政审计项目培训班上，刘家义审计长代表署党组首次提出了构建国家财政审计大格局的理念。即探索建立以中央财政管理审计为核心，以中央部门预算执行审计、财政转移支付审计、财政专项资金审计、财政收入征管情况审计为基础的中央预算执行审计工作体系。同年，审计署调整了年度计划期间，每年11月至次年4月集中力量开展预算执行审计。
财政审计大格局是政府审计领域的一大创新。本文对如何构建财政审计大格局，完善公共财政体制的问题进行了分析。首先说明公共财政体制改革的现状与趋势，其次对财政审计的现状和问题进行分析，最后从完善公共财政体制的角度，对如何构建财政审计大格局提出自己的看法。
一、公共财政体制改革的现状与趋势
完善公共财政体制是完善社会主义市场经济体制的一个重要组成部分。在建设社会主义市场经济体制的过程中，应当不断适应经济和社会形势的变化，不断改革和完善现有的财税体制，实现公共财政体系从经济建设型向公共服务型转变，为促进经济增长和社会进步服务。总的来看，要做到：（1）深化预算体制改革，强化预算管理和监督；（2）完善分税制，健全中央和地方财权与事权相匹配的体制，完善省以下财政体制，增强基层政府提供公共服务的能力；（3）加快形成统一、规范、透明的转移支付制度，提高一般性转移支付的规模和比例，加大在公共服务领域的投入。
在计划向市场转型的过程中，公共财政体制必将处于一个不断完善的过程之中。而财政审计对于促进公共财政框架的逐步建立和不断完善，财政预算制度的不断改革，转移支付制度的规范、透明，国库集中收付制度的推行和政府采购制度的实施等，都会起着不可替代的作用。
二、财政审计的现状
我国目前采取的是行政型审计体制。审计署自1983年成立以来，隶属国务院管理，同时在县以上各级人民政府下设审计机关。
按照2006年新修订的《审计法》第二条的规定“审计机关对前款所列财政收支或者财务收支的真实、合法和效益，依法进行审计监督。”因此财政审计的总体目标是对财政收支活动的真实性、合法性和效益性进行审计。《审计法》第四条规定“国务院和县级以上地方人民政府应当每年向本级人民代表大会常务委员会提出审计机关对预算执行和其他财政收支的审计工作报告。审计工作报告应当重点报告对预算执行的审计情况。”财政审计是一个较为广泛的概念，不但包括上述的财政预算执行审计和财政决算审计，还应当包括于此相关的行政事业单位审计、社会保障审计、固定资产投资项目审计、农业资金审计和环境保护基金审计等。
在目前的财政审计过程中使用了相当多的审计资源，包括审计署9个业务司中除企业审计司外的8个（财政审计司、行政事业审计司、农业与资源环保审计司、金融审计司、固定资产投资审计司、社会保障审计司、外资运用审计司、经济责任司），全部25个派出局，以及18个特派办的相当力量。相应地，财政审计的结果也构成了审计结果报告和审计工作报告“两个报告”中的主要内容。
三、财政审计存在的问题
目前，财政审计在促进深化财政体制改革、规范国家财政管理、健全财政制度法规、提高财政绩效水平等方面发挥了重要作用。通过边审计、边整改，实现以审促改。虽然财政审计具有重要的地位，并且占用了大量的审计资源，但是目前的财政审计仍然存在一些问题。例如：目前的财政审计不够及时，不能完整地覆盖整个财政收支流程，从宏观的角度反映整个财政收支活动，并对财政绩效进行合理的评价。
（一）时效性差
以2009年6月的审计工作报告为例，标题是2008年中央预算执行和其他财政收支审计情况，但内容绝大部分都是2006年以前的，个别的是2007年的，由于2008年决算尚未批复，因此2008年的情况很少。财政审计报告的实效性差，意味着报告难以反映当前经济形势的变化，无法成为政府决策的参考和依据，也不利于人大发挥监督职能。
（二）覆盖面太窄
财政审计涉及政府财政收入、支出和管理的整个流程，覆盖面广，涉及单位众多。然而，受审计资源所限，财政审计的覆盖面较窄。这一问题在基层审计机关则更为严重。县级财政审计基本上以预算执行审计为主，即主要以财政部门和税务部门为主，受到审计时间、人员、经费等方面因素的限制，仅限于与预算执行有关的资金使用情况的初步调查，审计力度、深度不够，覆盖范围较窄。此外，受到目前的财政管理体制的限制，地方基层审计部门无权审计省管部门等，如享受财政预算拨款的交警支队、工商局等部门等，导致审计覆盖面出现空白。
（三）项目条块分割
由于受到传统审计思想的影响，审计人员构成以单一的财务型人员为主，过多地从单纯的会计思维角度考虑问题，使得相当一部分的审计人员至今仍习惯于地区、部门、单位的财务审计工作。在具体的审计工作中，则表现为审计人员仅从财务管理的角度审计和分析问题，而不能通过总结财政审计工作发现的问题，提出对一个地区、一个行业、一个系统，乃至国家经济运行和宏观调控具有指导性意义的综合建议。在审计过程中，不能把发现的问题提升到宏观的政策高度加以解决或提出相关建议。同时，从项目安排的角度看，审计署各司局各司其职，条块分割、条条为主，目前的审计项目安排上各自为战，没有统筹考虑宏观全局。因此，即使在审计工作中发现问题，也仅局限于一个或数个部门，无法进行宏观性和整体性的分析。
（四）无法评估财政绩效
由于审计涉及的覆盖面窄、项目条块分割，直接的后果就是无法对财政绩效进行整体性的评估。对于当前财政资金在分配、管理、使用的各个环节中是否存在什么重大问题，财政绩效水平如何，以及制度建设中是否存在什么重大问题，目前的财政审计工作对总体情况说不清、道不明，不利于提高财政绩效水平的评估和不断提高。
四、构建财政审计大格局的一些思考
改革和完善公共财政体制，不但要从行业、部门的角度考虑，还必须从全局的角度权衡各方面利益，这样才能得到一个完善的解决方案。目前的财政审计无法为政府决策提供及时、全面、宏观的信息，因此构建财政审计大格局就成为一种必然选择。在改革过程中，应当坚持以核实财政收支为基础，以审计预算执行为主线，以完善财政政策和规范财政管理为重点，加强财政预算执行情况的经常性审计，建立预算执行和财政资金使用效益的审计评价体系。
（一）整合资源提高及时性
构建财政审计大格局的第一要务就是提高审计的及时性。加大审计计划、审计资源、审计方式等方面的整合力度，集中优势兵力，为政府决策和政策评估提供及时的信息。同时，应当积极开展审计调查和分析研究，将政府和人大关心的热点问题、社会关注的焦点问题、财政支出管理中存在的影响宏观经济运行的突出问题作为审计调查的重要内容，优先安排审计项目，通过审计对热点问题进行综合分析，写出有份量的综合报告，为国家的宏观调控服务。
（二）提高审计覆盖面
审计资源有限是不可回避的客观事实，因此提高审计覆盖面并不是要面面俱到，普遍撒网，而应坚持按照“全面审计，突出重点”的要求，并对一定数量的二、三级预算单位以及财政资金直达单位和项目进行延伸审计和审计调查。适应财政体制改革，调整财政审计的内容。具体的审计内容上，要根据财政体制改革出现的新范畴来调整，从重视政府决策审计向重视政府预算全过程的审计，注重部门预决算审计、政府采购审计、转移支付制度审计、国库审计等；从重视事后审计向重视事前、事中、事后审计过渡。由过去的注重一般信息审计向全过程审计转变，及时掌握财政体制改革过程中出现的新情况、新问题、新变化，对问题的审查、分析及处理不能停留在表面，注意评价我国的财政政策对经济运行尤其是财政运行所产生的效应。
（三）按照财政资金的使用流向全程审计
审计的视野应当由预算内资金扩展到全部财政性资金（全部政府性资金），只有审计到资金最终使用单位才能真正实现审计目标。将税收收入，非税收入（如行政事业收费、罚没收入、土地出让金等），国有资本经营收益，政府性基金，政府负债，政府管理的各种社会保障资金等全部纳入到审计范围中。
（四）把真实、合法、效益的审计目标有机结合
在财政审计中除常规的真实性、合法性审计之外，还应该同时注意财政资金的使用效益，以项目为评价效益的重点。围绕经济性、效率性、效果性，分析是否可以节省支出、投入和产出之比是否可以再提高、是否能达到预期目标等。
（五）加强培训，培养复合型人才
传统的审计人员主要是财务型人员，对财政预算管理制度改革的措施了解较少。在构建和完善财政审计大格局的过程中，还应加强审计人员的培训，培养集计算机、财政、财务为一身的复合型人才，这样能极大提高财政审计质量。同时，由于财政审计大格局是一个新生事物，因此，及时总结和交流相关经验，对于更快更好地实现财政审计大格局有着重要的意义。（毛爱敏）
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