论审计系统“六五”普法的指导思想、目标、任务和方法
唐友元(湖南省株洲县审计局)
【发布时间:2010年12月16日】
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    内容摘要: 本文通过回顾审计系统的“一五”到“五五”的普法历程,充分、全面、系统地分析总结普法经验和教训。在吸取过去普法经验、克服不足的基础上提出了审计系统在“六五”期间普法的指导思想、目标、任务和方法,为审计系统在“六五”期间制订普法工作的指导思想、目标、任务和方法提供参考。
     
    关键词: 审计系统   “六五”   普法   指导思想   目标  任务  方法

    作为改革开放产物的全民法制宣传教育活动,已持续开展了25年。1985年11月,中共中央、国务院批转了中宣部、司法部《关于向全体公民基本普及法律常识的五年规划》。同月,全国人大常委会作出《关于在公民中基本普及法律常识的决议》。“普及法律常识”简称“普法”,普法由此而来。此次普及法律常识活动结束后,1990年12月,中共中央、国务院又批转了中宣部、司法部《关于在公民中开展法制宣传教育的第二个五年规划》,1991年3月,全国人大常委会又通过了《关于深入开展法制宣传教育的决议》。此后至今,虽已改称为“法制宣传教育”,但“普法”二字,约定俗成,琅琅上口,五年一轮的法制宣传教育活动即称之为“一五”(1986年—1990年)普法,“二五”(1991年—1995年)、“三五”(1996年—2000年)、“四五”(2001年—2005年)普法,“五五”(2006年—2010年)。 “一五”、“二五”……“五五”,数序本身既体现了普法的连续性,又反映了普法不同时期的阶段性。
    一、回顾二十五年的普法历程
    党的几代领导集体都很关心普法。邓小平指出,“还是要讲法制,讲法制靠得住些”、“法制教育要从娃娃抓起”。江泽民指出,“开展法制教育,提高全民法律素质”。胡锦涛指出,“要加强法制宣传教育,传播法律知识,弘扬法治精神,增强全社会的法律意识,形成法律面前人人平等、人人自觉守法用法的社会氛围。”作为宏大社会工程五年一轮的全民普法,在由上而下的推进中必须保持高度的统一性、连贯性、主导性、继承性。
    审计系统是国家的行政机关,行使国家的审计监督职能,对国家经济领域进行综合监督,监督国家经济领域法律、方针、政策的执行情况。同时也是一个行政执法机关,它对行政管理相对方违反行政管理秩序规范的的违法行为进行行政制裁——行政处理处罚。审计系统是1984年成立的,它几乎是同国家普法同步成长。在25年普法中凸现了一些鲜明的行业特点。
    始终贯串一根主线。围绕党和国家的中心任务而开展工作是贯穿每一轮普法的主线。长期以来,普法工作始终坚持服从服务于改革、发展、稳定的大局,紧紧围绕各时期党委、政府的中心工作和社会生活中的难点、热点问题,为我国现代化建设创造了良好的法治环境。
    突出两个普法重点。一是突出了宪法的学习宣传。“一五”普法把宪法列为应普及的法律常识的首位,1986年为维护安定团结又一次掀起了学习宪法的热潮。“二五”普法明确以宪法为核心。“三五”、“四五”、“五五”普法均明确宪法是学法的重点内容。二是开展全体审计干部学法、用法。制定了普法的相应配套制度,健全了培训、考试、考核、与任用挂钩等措施。
    遵循三个坚持原则 。一是坚持有力的领导体制原则。全民普法一直在党中央、国务院和全国人大常委会强有力的领导、监督下进行的。各级审计机关也都制定了普法规划,建立了普法工作的领导机构。二是坚持有效的推进机制原则。经过25年的普法实践,逐步形成和完善了“党委领导,政府实施,人大、政协监督,党委宣传、司法行政部门具体组织,全社会参与”的运作机制。做到了有布置、有检查、有总结、有表彰,有板有眼,有始有终。 三是坚持学用结合的依法审计原则。审计机关认真贯彻执行党中央依法治国方略和国务院依法行政的决定,抓好普法学习,紧密结合审计工作,落实普法规划,进一步加大了审计监督力度,提高了审计的权威,扩大了审计的影响,全体审计人员的法律意识、风险意识明显增强,审计执法水平明显提高。
    凸现四个转变。“一五”到“五五”普法,始终伴随着国家政治、经济和社会生活的变迁,关键环节就是计划经济向市场经济的转变,从而导致了普法的本质属性及相关情形的一系列变化。根本性的变化是,党制定了依法治国方略。
    一是目标上从具备基本法律知识转向以确立法律意识为核心的审计干部法律素质的提高。普法伊始,规定了在审计干部中普及法律常识,以宪法、刑法、刑事诉讼法、民法通则、民事诉讼法、经济合同法、审计法等为普法的主要学习内容。
    二是方向上从学用结合转向普法与依法治理的结合。普法的实质性含义包括学法和用法两个方面,学法是用法的前提和基础,用法是学法的结果和升华。普法是学用结合、探索治理。在普法中做到以学法促用法,以用法深化普法,各项依法治理活动得到进一步开展。
    三是要求上从单纯的义务观转向权利义务并重观。深入开展以“学法律、讲权利、讲义务、讲责任”为主要内容的法制宣传教育,促进审计依法行使权利、履行义务,自觉用法律规范行为,形成遵守法律、崇尚法律、依法办事的社会风尚。
    四是方式上从灌输式转向启发式、互动式。普法之初,当时绝大多数干部处于“法盲”状态。所以,在“一五”普法中,行之有效的办法就是上课、培训、考试、发证,通过单向灌输的方式接受了普法教育。在“二五”普法中提出了以专业法为重点,采取多种形式在本系统全面推开了专业法律知识的学习,单向灌输已难以满足人们多样化的法律需求了。“三五”普法以后确定了普法的重点对象,于是针对不同对象、通过不同途径、采取不同手段以求普法的实效,这种启发式、互动式的模式便成了“三五”、“四五”、“五五”普法的主流。
    从“一五”普法到“五五”普法,中国历经了二十五年,普法工作是否达到了国家、人民预期的效果?普通民众是否真的信仰法律?国家行政机关是否真的依法行政、依法执法?国家司法机关是否依法司法、公正司法?xx曾是我的同学,现在是一位小商贩,当我问他遇到经济纠纷时通常是如何解决?他毫不犹豫地说,先礼后兵,协商不成就会找人动武。我说,怎不用法律维护自己的权利?他说,我们知道法律是管理我们的;同时,走法律是一个慢长过程的,需要更长时间,花费更多的精力和金钱;通过法律途径解决纠纷,其结果更是一个未知数。所以,我们一般都不会去搬动法律。听了xx等这些基层普通民众的叙述,我感到二十五年来国家所做的普法工作做的很欠缺,存在许多不足之处,主要是:
    一是普法的观念不正确,认识不到位。依法治国就是一切按法律办事,维护法律的权威,保障公民的基本权利和自由,在法律面前人人平等。法律不是对普通老百姓才有效,对国家机关、社团、领导干部同样有约束力。
    二是普法工作流如形式,有走过场之嫌。在二十五年普法中,大多数是领导作作报告,发一本书,发一张试卷大家抄一抄,一年一度的普法工作就算完成了。这样普法效果可想而知,既费时费力费钱,又收效甚微。
    三是普法工作缺乏重点,目标不明确。在普法中只讲今年学了哪些法,到底学得怎样,实践中又用得上否,无人过问。曾经有在司法部门工作过的贪官领导,在监狱中写反悔书,头头是道地说,由于自己学法不够,才走上犯罪之道,这是一个普法结果的真实描述。
    四是普法缺乏行业特点,千篇一律。在普法中只从公民普法角度普法,没有从行业特征入手,学用分离。依法行政,依法司法,公正执法,只是文字游戏而已。
    五是普法缺乏激励机制,被动机械地学。普法是上面、领导按规划进行的,要求如何学,布置布置一下。缺乏一套行之有效的激励机制,鼓励大家自主地学,有选择地学,学用结合,充分地调动学法积极性。
    二、“六五”普法的规划与实施
    分析我国过去五个普法规划,对普法工作制定了普法的指导思想、目标、任务和方法,按照指导思想来明确目标,按目标来落实任务,采取一定方法来完成任务的思路对普法工作进行规划、贯彻落实。2010年是“五五”普法的第五年,明年又是开展“六五”普法的第一年。今年是普法工作中关键性的一年,既要做“五五”普法工作,完成“五五”普法规划,又要着手制定“六五”普法的规划工作,保证“六五”普法落到实处。审计系统普法也不例外要制定“六五”普法的指导思想、目标、任务和方法,这是做“六五”普法工作的关键。
    “六五”普法的指导思想:坚持四项基本原则,以经济建设为中心,切实贯彻科学发展观,坚持依法治国的方略,落实依法审计,推进依法行政,促进廉政建设,保障经济社会健康发展。
    审计机关在制定“六五”普法指导思想时要注重三个方面:一是要在巩固和发展安定团结的政治局面,争取社会风气、社会秩序、社会治安状况的根本好转,使国家长治久安;保障和促进社会主义物质文明和精神文明的建设,逐步实现工业、农业、国防和科学技术的现代化,把我国建设成为高度文明、高度民主的社会主义国家大环境下进行普法;二是要实事求是,从实际出发,讲求实效,力戒浮夸和形式主义;三是把法制宣传与提高干部的法律素质和依法治理这两个方面工作结合起来。开展法制宣传教育,大力推进依法治理,坚持法制教育与法治实践相结合,坚持法制教育与道德教育相结合。
    “六五”普法工作目标:各级审计机关按照《全面推进依法行政实施纲要》的总体要求,紧紧围绕工作大局,全面贯彻执行《审计法》,坚持依法审计、服务大局、围绕中心、突出重点、求真务实“二十字”方针,全面审计,积极履行职责,维护财政经济秩序,推进依法行政,促进廉政建设,保障经济社会健康发展。
    审计机关在制定“六五”普法工作目标时要坚持有分层的思路,一是注重审计系统的特点,既要考虑最低普法要求,即对公民普法,又要站行政执法角度来要求普法,即依法审计要求普法。二是既要制定五年普法总目标,又要制定逐年的分年度小目标。三是按审计干部不同职位、不同岗位的分类目标。
    “六五”普法工作任务:认真学习国家的法律法规,弄清各种法律的表现形式、效力,理解各法律之间的关系;熟练掌握审计有关专门法律法规,正确适用各种法律法规;公正、公开执法,做到程序合法,处理恰当,切实保障被审计单位合法权利。
    审计机关在落实“六五”普法工作任务时要坚持有侧重的思路,一是注重审计系统的特点,既要考虑最低普法要求,即公民掌握法律的需要,如宪法、刑法、刑事诉讼法、民商法、民事诉讼法、行政复议法、行政诉讼法、合同法、税法等等与老百姓切切相关的法;又要站在行政执法角度来要求普法,即审计工作掌握法律的需要,如审计法、预算法、会计法等等与审计直接相关的法。二是既要制定五年普法总任务,又要制定逐年的分年度任务,逐年推进。本着先基础、先工作需要的原则制定普法工作任务。三是按审计干部不同职位、不同岗位的分类布置学法任务,不能概而全,千篇一律,个个成为法律专家。
    “六五”普法工作方法:统一思想,提高认识;精心规划,制度落实;强化措施,完善机制;学用结合,依法审计。
    审计机关如果要做好“六五”普法工作,完成普法既定目标和任务,必须要一套切实可行,行之有效的方法。在制定方法时要坚持如下原则:一是领导重视,组织保障。各级审计机关一把手要提高对普法的认识,建立一套机构负责普法工作,建立健全相关制度,保障普法有人抓,建立长效机制;二是讲究方法,注重实效。日常培训常抓不懈,结合中心工作有针对性地普法;三是建立激励机制,鼓励积极学法;四是学用结合,案例学法,以点带面普法;五是及时修正普法目标和任务,改变普法方法,不让普法流如形式,走过场。
    总之,“过去时”的普法留下了深刻的足迹,“现在时”的普法依然步履矫健,“将来时”的普法任重而道远,审计系统朝着法治中国的目标继续奋勇向前!(唐友元)
    
     
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