摘要：后经济危机时代，新主权债务危机全球潜伏。在一个全球化日甚的宏观形势下维护经济安全，需要依据国情不断进行制度创新和体制调整，消减其中的制度性风险，增强抵御和防范风险的能力。这意味着政府的审计制度要为维护国家经济安全发挥应有作用，更多的关注经济运行体制对于外界因素变化的传导机制，深刻反思经济运行模式及其深层次的威胁经济安全的风险因素，以创新的审计思维和模式来维护国家经济安全。本文在综述国家经济安全和政府审计有关研究的基础上，认为维护国家经济安全是政府审计的重要职责，并基于财政风险视角论述创新财政审计工作的必要性和重要性。
    近来，爱尔兰财政陷入希腊式困境，再现新危机端倪，不断飙升的借贷成本将令债券违约风险持续增加，国债收益率连创历史新高引发市场对接受国际援助欧元区国债危机可能再度爆发的忧虑急剧上升，国家财政秩序受到威胁。国与国相互依存关系日益紧密的大背景下，面对危机到来任何一个国家都无法独善其身。对发展中国家而言，推进经济对外开放进程与保卫本国经济安全、维护本国经济利益始终是一对相伴相生的矛盾。我国政府审计机关自恢复发展以来，从经济监督角度在维护经济安全方面发挥了重要的作用，但有关政府审计与国家经济安全问题的研究却显得相对滞后。因此，深入研究政府审计与国家经济安全的相关问题，特别是在新形势下创新财政审计思路对于审计如何围绕政府工作的重点，构筑保证国家经济安全的审计平台，为国家经济的健康发展更好地服务有着重要的意义。
    一、国家经济安全和政府审计研究综述
    （一）关于国家经济安全研究述评。
    1．国外研究述评。
    早在上个世纪60年代后期，美国就有学者关注国家经济安全问题。70年代石油危机之后，日本学者开始关注日本的生存空间和经济安全问题。首先使用经济安全概念的官方报告是1980年日本政府发布的《国家综合安全报告》，在该报告中经济安全被作为国家安全的组成部分。在80年代，美日两国学者相继出版了关于国家经济安全的学术专著和研究报告。到了90年代，国家经济安全问题引起了越来越多的国际政界要人、战略专家的关注，国家经济安全的概念已逐渐融入到不少国家的国家战略或政府政策之中。
    有学者认为国家经济安全是维持那些对于促进劳动和资本生产效率持续提高，从而维持一国公民较高的生活水平，维持一个有利于创新和国内外投资及经济可持续增长的环境所必须的条件；另一种观点认为国家经济安全是本国经济福利不受被外国严重剥夺的威胁，也即国家经济安全就是一个国家不受其他国家使用经济手段进行操纵的状态，而经济不安全就是易于受到其他国家伤害的状态，这部分学者认为，如果说国家安全指的是保护本国免受外国暴力的伤害，那么国家经济安全就是保护本国经济使其免于受到外部力量的故意伤害。
    另外，Draguhn and Ash就中国的经济安全问题进行了研究。他们认为，中国的经济安全问题包括地区间收入差距、乡村向城市的移民、失业和社会稳定、粮食供应、能源供应和环境保护等方面。他们讨论了中国政府的自给自足政策以及良好治理在经济安全中的极端重要性。在他们看来，经济安全的核心包括有效的商品、金融和劳动市场以及良好的工业结构和有效的规制制度。
    2．国内研究述评。
    目前，国内的学术界对国家经济安全做了一定的研究，但是就其应包括的具体内涵尚没有形成一致的结论。
    一些学者从国家经济安全的组成内容对其进行了总结，认为国家经济安全包括数个不同项目的安全，如朱启贵（2001）认为，国家经济安全由金融安全、国内产业和市场安全、战略物资和能源安全、经济信息网安全等几个方面的内容组成；余根钱（2004）国家经济安全包括财政金融类安全、社会类经济安全、外经类经济安全、粮食安全、矿产资源类经济安全以及其他经济安全；雷家骕（2006）认为国家经济安全核心领域包括战略资源能源供给利益、产业生存与发展利益、金融系统运行与发展利益以及财政收支与运行利益四大方面；国家经济安全相关领域包括科技发展、信息安全、生态环境、社会稳定性、公共安全、周边事态、国际关系七大方面；年志远、李丹（2008）国家经济安全包括财金安全、社会安全、外经安全、资源安全和产业安全。
    另外，还有学者将国家经济安全平行的或者递进的划分为两个方面。如柳剑平、陈玉海（1999）认为，国家经济安全包括两个方面：一是国内经济安全，即一国经济免于财政能力降低、金融市场紊乱、国际收支失衡、产业结构老化、生态环境危机的冲击而处于稳定、均衡和持续发展的良好状态；二是国际经济安全，即一国内部经济发展所依赖的国外市场份额、国外资源供给、国外投资利益都能获得有效的保障，从而形成一个有利于本国经济稳定、均衡和持续发展的国际经济环境；李洁（1999）将经济安全划为两个明确而独立的层面。第一层，经济安全反映了一个国家保护其国民经济与社会经济机制免受损害的能力；第二层，经济安全反映了一个国家为了获得稳定的国际经济环境及对外开放的收益而同他国或国际组织、机构在经济、军事等各个领域进行合作的能力；张庆龙，谢志华（2009）认为，国家经济安全的内涵应该包括两个方面：一是指在经济全球化条件下，一国经济适应变化、维护经济安全的能力；二是指保持经济系统正常运行与发展，国家经济主权、重要经济政策决定权以及国家经济利益不受外来威胁和侵蚀的状态。
    从上述分析可以看出，国内与国外对于国家经济安全的研究是一脉相承的，首先都肯定了维护一国经济平稳运行、保证基本福利水平，使其不受外部因素的影响与威胁是国家经济安全的基本要求。在此基础上，国家经济安全还要求有效保障全球化背景下国际间合作、以及获取收益的能力。
    （二）关于国家经济安全与政府审计研究述评。
    目前国内学者对于政府审计与国家经济安全之间多持“免疫系统”观点，即刘家义（2008）提出的政府审计是保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”的观点，认为政府审计维护国家经济安全是审计原始动因与目标的应有之义，是公共受托经济责任拓展的现实需要，是政府审计法定职责的基本要求，是充分发挥审计“免疫系统”功能的必然要求。
    在政府审计对维护国家经济安全的作用方面，有学者从审计本质、政府监管、制度均衡三个视角分析了政府审计介入国家经济安全的理论依据，认为政府审计在维护国家经济安全方面具有战略防御与微观制度清除、修补作用（张庆龙、谢志华2009）；也有学者认为政府审计是我国国家经济安全保障体系的重要组成部分，是国家经济安全预警机制的重要一环（唐建新、古继洪、付爱春2008），政府审计关注国有资本的安全完整，金融风险和金融安全，国家财政资金的合规合法，社会保障资金和支农专项资金的使用，经济秩序和打击经济犯罪，所有这些无一不关系到国家经济安全政府审计与国家经济安全两者关系密不可分，政府审计发挥功能越强，越能实现国家经济安全（乔瑞红2009）。
    2009年政府审计与国家经济安全专题研讨会讨论认为，维护国家经济安全是政府审计原始动因，也是政府审计的首要目标，是审计机关自身职能的内在要求。以维护国家经济安全为目的而开展的审计并不是一种新的、独立的审计类型；政府审计是国家综合经济监督部门，依法负有认真履行审计监督职责、维护经济秩序、保障经济社会又好又快发展的重大任务。
    从上述分析可以看出，学者们从不同的角度入手，提出了见仁见智的各种观点，但是最终得出的结论是一致的，即都认为政府审计在维护国家经济安全方面具有重要的意义，政府审计发挥功能越强，国家经济安全越有可能得到实现；维护国家经济安全是充分发挥政府审计“免疫系统”功能的必然要求。
    （三）国内外研究评述。
    审计制度对维护国家经济安全起着举足轻重的作用。现阶段的研究表明，政府审计的“免疫系统”功能已经被提出，但是在具体实施层面需要做更深入的研究和实践。目前审计多以事后防范风险为主要特点，较少的涉及事中控制风险审计，这在很大程度上未能最大限度的发挥预防性的功能，难以在国家经济安全预警机制中起到相应的作用。
    二、维护国家经济安全是政府审计的重要职能
    经济全球化虽然拓宽了经济的市场空间，但也使我国经济面临严峻挑战。自从国际金融危机传导到至国内，经济运行发生重大波折和困难，考验着我国经济的应对能力及政府保卫国家经济安全的能力。面临复杂多变的经济形势，作为政府审计要监控国家经济发展变化，及时分析和提出建议，为科学决策提供重要参考，发挥本身具有的预防、提示、抵制的功能。
    （一）维护国家经济安全是政府审计的重要职能的理论基础。
    1．国家安全是契约社会中政府职能的必然产物。
    社会契约理论认为，政府源于社会契约。社会契约指政府及其行政行为一旦存在于社会公众的期望中，就必须履行一定的权利和义务，这些权利和义务是政府与社会之间契约的结果。政府必须保障公民的政治自由和生命财产安全，维护社会的共同利益，这其中必然包括国家经济安全。按照受托责任观，政府作为人民行使权力的主要代理人是受托责任人，提供公共产品，维护国家安全是政府的基本职责，这就决定了政府必须关注国家经济安全。随着社会政治经济的发展，公共受托经济责任的内涵也在不断延展。当国内外政治、经济形势的变化导致威胁国家经济安全的因素不断显现时，维护国家经济安全已然成为公共受托经济责任的一项重要内容。
    2．政府审计维护国家经济安全是受托经济责任的现实需要。
    由于存在政府“失效”、信息不对称以及官僚主义行为，政府在维护国家经济安全方面往往受到了很大的制约，这就需要代表人民利益的独立审计机构来评价政府履行维护国家经济安全职能的效果。审计是随受托经济责任的产生而产生并随受托经济责任的发展而发展的。政府审计产生于公共受托经济责任关系的确立，其首要或根本目标就是促进政府公共受托经济责任的切实有效履行。作为综合性财政经济监督部门之一，政府审计机关的基本职能是经济监督，是整个国家经济安全保障体系中监督保证系统的重要组成部分，在维护国家经济安全方面发挥重要作用。公共受托经济责任内涵的拓展要求政府承担保障和维护国家经济安全的责任，政府审计作为促进政府全面有效履行公共受托经济责任的一种监控机制，其功能也随着公共受托经济责任内涵的拓展而不断拓展。特别要说明的是，维护国家经济安全既是政府审计的战略目标也是基于公共受托责任的应有之意，但并不等同于需要建立专门的“国家经济安全审计”体系，而是应该在审计计划制定、审计调查实施和审计结果考核中就注重国家经济安全导向、注重履行受托责任导向、注重风险控制导向。
    （二）政府审计维护国家经济安全具有普遍性。
    维护国家经济安全对中国政府审计具有战略性的意义，同样也广泛的被其他国家政府审计所定位。以中美两国应对金融危机采取的行动为例，中国政府“四万亿计划”出台后，审计署紧急部署了对中央政策措施贯彻落实情况的审计和审计调查，紧紧围绕保持经济平稳较快发展这条主线，有效履行审计监督职责。与此同时，GAO（美国审计署）对于该国的“救助计划”执行情况也进行了审计监督。中美两国政治、经济环境不同，经济体制也有比较大的差别，但是两国面对全球金融危机时采取的措施多有相似之处，两国审计机关对于各自国家的“救助计划”的审计监督，也都从维护国家经济安全的角度开展工作。由此可见，维护国家经济安全的战略目标不仅限于中国审计机关，两者均突出体现了其维护国家经济安全的工作目标，在维护国家经济安全方面发挥重要的作用。
    寻根溯源与社会经济实践不难发现确保国家经济安全是政府审计的重要职责，是实施监督的主要目的。因此，作为政府审计就要本着国家经济不受危害的原则，使监督具有针对性和目标性。主要通过发现问题、处置问题和敦促整改问题把安全隐患阻止在国家经济运行体系之外，真正使政府审计成为国家经济安全的坚固屏障，成为抵御各种病毒渗入国家经济的“防火墙”，切实把好国家经济安全运行关口。
    三、财政审计与国家经济安全的关系研究
    按照《现代汉语词典》解释，安全意指“没有危险；不受威胁；不出事故”。安全在客观上是一定的主体在一定时期所达到的一种状态。国家安全是指一个国家处于没有危险的状态。财政是国家政权赖以存在的基础，随着我国改革开放的不断深入和公共财政基本框架的逐步建立，财政运行和调节中涌现出一系列从未遇到的新情况和新问题，潜伏着愈来愈多的风险因素，财政风险累积带来的财政安全问题影响着经济社会的健康运行。因此，财政安全处于经济安全的首位，作为国家安全的组成部分，财政安全确保各级政府财政运行秩序可持续地稳定、和谐。
    （一）财政安全的重要性日益突出。
    两年前的世界金融危机的巨大冲击，向各国宏观调控当局提出了严峻的挑战，财政政策的运用成为重要的应对措施。财政安全随着财政风险产生和爆发可能性的增大日益受到威胁，财政风险问题正逐渐成为困扰各级地方政府和经济发展的难题。财政风险破坏财政稳固平衡的基础，使财政宏观调控能力下降，经济增长减缓，严重的财政风险还会引发财政危机，使正常的生产、生活秩序被打乱，以至影响政治及社会的稳定。希腊的财政危机就是由初始的财政收支困难，财政风险开始显现，直至财政出现危机。财政处于不安全的状态，其结果就是财政破产，直至威胁主权安全，因此财政安全的地位日渐凸显。由于世界经济一体化深入发展，金融危机在内的各种危机的传导作用下，影响财政安全的因素已经呈现出多样性、关联性、紧迫性、层次性、反复性等特征。一是企业经营状况不佳，消费需求降低，政府出面救市实施积极的财政政策，刺激经济增长的同时加剧了财政负担。二是国际资本流动的不确定性和我国对外资的依赖程度逐步增加等，这些因素导致金融机构、金融市场和国有企业更加脆弱。当金融风险可能演化为金融危机并影响社会稳定时，财政风险金融化、金融风险财政化的演变逻辑使财政要主动承接金融机构的风险、压力。三是地方政府在组织收入和安排支出的过程中，由于财政制度和手段本身的缺陷和多种经济因素的不确定性而造成的困难和损失的不确定性。此外，粮食危机、能源危机、食品安全问题等也在一定程度上转嫁到财政，财政安全的内涵进一步扩展，使财政存在巨大的隐性风险，财政安全问题进而更加突出。
    （二）维护国家财政安全是财政审计重要职能。
    财政审计要维护国家财政安全是由以下三个方面决定。首先，宏观调控始终是保证经济平稳发展的核心，政府审计要时刻监督宏观调控，适时反馈制度性缺陷，推进制度创新。根据当前经济热点、难点问题和宏观经济政策的走向，部署对宏观调控效果进行专项审计调查，通过对掌握的审计信息和调查情况进行综合分析研究，站在维护国家经济安全的高度，向政府提供不同类型和层次的报告和信息等，适时监控宏观经济政策效应，揭示不同部门之间存在的导致效率低下的制度性缺陷。其次，财政审计强化财政管理，规范财政行为。财政运行秩序稳定与和谐主要体现在财政信息真实可靠，财政收支平稳增长并能基本满足国家经济社会建设的需要，财政管理制度和方式健全有效，与外部各种关系协调，对外部侵害有抵御能力。第三，财政审计在揭示和防范财政风险方面发挥更大作用尤为突出。财政审计关注财政资金的使用，客观全面地分析财政管理和运行状况，揭露财政挤出效应和政府投资依赖症，促进解决当前政府财政收支和管理中存在的结构不合理、资金使用效率低下、债务依存度过高等突出问题，实现政府部门职能转变和制度创新。因此，财政审计工作注重从体制、机制和管理上规范预算管理、推动财政体制改革，同时全面掌握经济形势变化带来的影响，促进国家有关财政政策的贯彻落实，切实维护国家财政安全。
    （三）充分发挥财政审计保障国家财政安全的作用。
    当前的财政风险是在改革发展过程中不可避免的问题，是客观存在，审计机关作为独立的经济监督部门，预防和控制财政风险是义不容辞的责任，也符合审计为宏观经济服务的宗旨，这就要求在财政审计工作中对政府财政风险问题给予更多的关注，促进尽快建立一个结构合理、管理规范、约束有力、讲求效益的财政管理机制。财政审计作为国家财政管理机制运行过程中的监督与促进环节，需要以科学的审计理念为指导，密切跟踪积极财政政策实施中的新情况、新问题，及时揭示政府性债务积聚产生的财政风险，重点关注由财政风险衍生的财政安全问题，积极探索防范和化解财政风险的对策，充分发挥审计保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”功能。
    四、财政审计大格局是创新审计思维的必然产物
    政府审计要从维护国家经济安全的宏观要求出发，站在履行公共受托责任进行政府行政监督和问责的高度，扫描和分析影响国家经济安全的关键环节和制度缺陷。随着公共财政体制改革的逐渐深入，对财政审计提出了新的要求和任务。为了更好地发挥政府审计的“免疫系统”作用，促进财政体制改革的进一步深入，刘家义审计长提出要着力构建国家财政审计大格局，针对经济生活和宏观调控中的热点和难点，组织各种具有明确结果导向的综合型专项审计或审计调查。
    （一）财政审计大格局的必然性。
    由于各种社会经济发展矛盾和风险最终要由国家财政总兜底，都要转化为国家财政问题即转化为整个国家经济问题。对国家财政进行审计，就是对整个国家经济进行审计。由此，国家财政审计大格局应以维护国家财政安全和提高财政收支绩效为近期目标，以维护国家经济安全、保障国家经济全面协调可持续发展为终极目标。财政审计大格局的提出，是财政体制改革发展的必然要求，也是审计机关通过认真分析研究公共财政改革，及时转变思维方式，正确运用系统论等科学管理的方法，准确把握财政改革和财政审计发展的必然。
    （二）构建防范财政风险导向下的财政审计大格局模式。
    1．经济安全性是财政审计大格局的重要目标。
    把财政安全性列为财政审计重要目标不仅是健全公共财政运行机制、提高财政管理水平的重要选择，也是有效防范财政风险的新探索。在构建财政审计大格局中，要把维护财政安全的使命变得可操作化，就是拓展财政审计的目标，在真实性、合法性和效益性三大审计目标的基础上，将安全性列为财政审计目标，并贯穿到财政审计监督活动的始终。在具体组织开展财政审计工作时，要正确处理好这四个目标的关系。一方面财政安全性审计必须以真实性、合法性、效益性审计为基础，另一方面，真实性、合法性、效益性审计也必须以财政安全性为着眼点。财政收支不真实、不合法的问题，也是财政资金不安全的诱因之一，财政资金使用没有效益，同样也会增加财政的风险。要要围绕财政安全性目标，认真提炼有关涉及财政安全的问题，善于透过现象看本质，努力从体制、机制和制度等方面入手，分析原因，查找根源，进而提出在维护财政安全方面有价值的审计建议。
    2．审计组织管理形式创新，树立财政审计大格局观念。
    财政大格局要求从国家整体经济的层面上来计划与实施审计，来维护国家经济安全、防范国家经济风险和促进保障国家经济的可持续发展。从审计机关主动和独立行使维护国家安全职责出发，全面统筹考虑经济风险，以充分利用审计资源为目标，创新审计组织管理，认真解决人力资源优化组合加大审计资源整合力度。一方面，整合计资源，打破不同业务部门之间的专业界限和束缚，形成多个条线共同协作的合力。这种模式尤其适用于维护国家经济安全这样的大课题，它不仅使决策者能够统筹关注影响国家经济安全的关键传导机制，还有利于提出具有全局意义的制度改进建议，推进制度变迁和完善。另一方面，拓展财政审计的视野，通过构建财政审计大格局，科学整合审计资源，将金融、企业、社保、投资和资源环保等审计工作纳入财政审计的框架之内，从政府作为经济主体和公共主体的角度全面评价政府应当履行的受托责任以及由此产生的以货币计量的政府性债务。此外，对关系和影响经济社会发展大局的大型审计项目，实行统一组织调配、上下联动、交叉审计的办法，充分利用各级政府审计资源。
    3．创新审计思维和工作重点。
    “审计机关作为一个‘免疫系统’，能够最早地感受到病害侵蚀的风险，更早地揭示病害侵蚀带来的危害，更快地运用法定权限去抵御、查处这些病害”。从战略的高度认识政府审计维护国家经济安全的政治责任感、历史使命感和现实紧迫感，既要在思想上形成对国家经济安全的全面共识，又要在行动上制定近期目标和长远规划、举措，把政府审计融入到自觉维护国家经济安全的行列中。
    就财政审计而言，除安排规范预算管理，财政资金使用的真实、合法，提高财政资金使用效益，维护国家财政安全的一般审计目标外，还应识别和评估中央政府以及地方政府面临的财政风险，及时发出财政风险预警，并提出相应建设性的意见。针对当前我国政府在宏观调控上所实施的积极财政政策，政府审计机关应注意将审计关口前移。事前通过审计监督的介入，客观分析地方政府因财政赤字形成的直接债务、间接债务或隐性债务，评估政府的担保能力，通过审计监督介入的权力制约机制实现公平、民主的阳光财政分配机制，防止出现“暗箱操作”和“权力寻租。事中通过跟踪地方政府投资支出用途，严密监视资金使用方向，避免地方政府用于经常性开支。事后应及时分析与评价财政投资效率。
    4．适时建立财政审计预警机制。
    适时建立财政审计预警机制应当成为财政审计大格局建设的一项重要内容。预警机制由预警数据模型建立、风险识别、分析综合、级别确定、报警、追踪等环节组成。财政安全预警数据模型是财政审计预警的基础，财政审计发现的问题经过分析综合形成的审计结论是财政审计发出预警的依据。财政审计预警机制建立的关键环节是建立财政风险预警指标体系，及时、全面、动态地反馈财政风险状况，使政府能够及时评估财政风险状况，以采取相应措施进行有效控制。财政风险识别和确认，要把财政风险的表现和识别作为重要课题加以研究，为财政审计维护财政安全奠定坚实的基础。
    财政审计大格局促进机制制度完善的共识，运用审计工作成果，充分发挥政府审计在维护国家经济安全中的防护功能。对审计工作中遇到的体制性障碍、制度性缺陷和管理漏洞等问题，从微观到宏观、局部到全局和苗头到趋势，进行深层次分析、揭露和反映，实现揭露问题和制度建设相统一，治标和治本相结合，促进建立有利于科学发展的体制机制，防止消极因素入侵整个经济社会系统，增强经济社会运行的“免疫力”。
    五、结束语
    维护国家经济安全是政府审计永恒的主题，在新的历史时期，政府审计只有与时俱进，开拓创新，不断提升维护国家经济安全的能力和水平，才能更好地完成历史使命。在国际不安全因素通过国内的体制缺陷向内传导进而威胁我国经济安全的时候，政府审计作为公共受托责任的重要载体和独立监督的制度，将继续发挥自身特有的监控、预警、防范和修正职能，并推动政府部门职能转变。政府审计还应通过自身的模式创新，进一步整合审计资源，提升审计效率，为维护公民和国家的利益尽职尽责。（顾琳琳）

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