审计程序，是指为完成审计工作所需的详细步骤，对审计人员而言，就好像地图对旅行者，没有审计程序，就不能规范审计行为，保证审计质量，防范审计风险。但是审计程序也并非越多越齐全越好，而是要兼顾成本和效率，在不违反法定程序和不影响审计质量管理控制的前提下，区分审计对象的规模大小和业务复杂程度，相机采用一般审计程序和简化审计程序，这在审计实践中显得十分必要。特别是基层审计机关，其对象点多面广、规模小，临时性的事务挤占了审计人员相当部分工作时间和精力，人员少任务重的矛盾十分突出，太过繁杂的审计程序势必使有限的审计资源得不到合理配置，进而影响审计职能作用的有效发挥。因而在现有法律法规框架之内，如何寻找到一套适合基层审计机关有效开展审计业务工作需要的审计程序，是摆在我们审计理论工作者面前的一项迫切而又现实的课题，意义深远。
    一、 简化基层审计机关审计程序的必要性
    1、 有利于化解当前基层审计人员少任务艰巨的矛盾。
    现行市县两县级审计机关审计任务日益繁重，除“同级审”、省、署定等法定审计任务外，任期经济责任审计压力尤其繁重。按照现行审计程序，从立项、审前调查、制定审计实施方案、提前发出审计通知书、进点召开座谈会、实质性审计、撰写审计报告并征求被审计单位意见、审计组对反馈意见作出说明、审计资料三级复核、召开审理会问题定性、出具审计报告和审计决定书、填报审计统计台账、审计资料归档等10多个环节（本级预算执行审计还要出具审计结果报告和审计工作报告，党政领导干部任期经济责任审计也要向同级政府及“联席办”提出专门的审计结果报告），不管项目大小，问题多少，都要按部就班去走程序，耗费审计人员太多的精力，特别是一些内部管理环节，还要受到人为和客观因素的影响，推诿扯皮现象时有发生，审计工作效率低下，人员少任务重的矛盾更加突出。因此审计程序的简化，一定程度上可以化解这一矛盾。
     2、有利于节约基层审计工作成本。
    适用现行审计程序，对基层而言，不仅增加不必要的资金成本，同时也增加了人力资源成本。当前基层审计机关面临着被审计单位范围广，规模不大，内部管理结构简单这种相对稳定的格局，套用如此完整的审计程序，实在没多大实际意义，可以毫不夸张地说，基层审计工作人员整个审计过程中，用于不具实际意义的各项程序与文书所花费的时间，绝对会远远多于现场审计时间。还有一些并没有硬性规定，但审计工作中确不可少的一些文书或表格，如：“审计决定执行落实情况回复”、“审计处理处罚事项汇总表”，“审计方案审批表”、“审计事项三级复核与反馈表”等等。基层审计人员往往不是将主要精力放在审计项目的实质性审查上，而是将大部分时间用在这些程序与文书上，在程序与文书的林海之中穿梭，这不仅增加相关资金成本付出，更多地增加了人力资源成本，也违背了节约行政成本的要求，导致经费紧张的局面难于得到释放和有效缓解。例如，我们近期开展市直某行政事业单位的预算执行情况审计，其年度拨款总额仅为260多万元，又没有行政性收费职能和政府性基金收入，纯属一般性的小型行政事业单位审计，由3名审计人员组成的审计组从审计正式进点到现场审计结束共计5天15个工作日，但是从实施审前调查开始至出具正式审计报告、下达审计决定书，共计历时29天，其中：审前调查及与被审单位相关人员座谈2天，制定审计实施方案1天，下达审计通知书3天，实质性审计及整理审计资料7天，征求被审单位意见7天，审计资料三级复核及召开审理会对审计问题定性分析分析处理处罚7天，签发审计文书2天，就这么一个极其普通的小型审计项目，一套完整审计程序走完，历时近一个半月（含正常的休息日），其人力物力的耗费之多与审计效率之低下，让人难于接受，某种意义上表明，简化基层审计工作程序事不宜迟。
    当前市县两级审计机关经费困难，这是不争的事实，办公经费、交通工具、通讯设备不能适应现行审计工作的实际需要，相当一部分基层审计机关工作经费与实际审计上缴收入挂钩，审计程序的简化，有利于节省人力资源成本，化解经费紧张的桎梏。
    3、有利于调动基层审计人员工作积极性，有效提高审计效率。
    现有审计程序未能充分考虑基层审计工作现实，硬性规定必须严格遵守，与实际操作严重脱节，一定程度上阻碍审计人员创造力的发挥。 以我们这次专门开展的县级审计机关近三年实施审计工作汇总情况看，已列入统计的7个县级审计机关2007—2009年共计实施审计项目465个项目（单位），平均每县一年开展审计约23个项目，在近三年所实施的审计项目中，年度收入规模（指行政事业单位年度经费收入总额、企业单位经营收入总额、建设项目当年实际完成投资额）100万元及以下者为284个单位(项目），约占总审计项目数的61%；投入审计力量中，程序性耗时（指耗费在审计程序性方面的工作时日）占总投入审计力量高达64%，审计查出问题处理处罚在10万元以下的项目占总单位数的67%。特别是目前上级审计机关对任期经济责任审计提出的“提拔必审、离任必审”等要求，给基层审计机关提出新的更高要求，必须考虑经济责任审计与干部管理部门需要的同步问题。现行审计程序周期过长，审计难以达到预期目标。审计效率低下，审计人员工作积极性与主动性很难调动和发挥，迫切需要一套与干部选拔任用和监督管理相适应的审计程序。由此可见，现行审计程序一定程度上制约基层审计机关审计工作的有效开展，简化审计程序势在必行。
    简化审计程序可以提高审计工作效率，有利于贯彻“全面审计”的方针。因为简易审计程序简化了大量的审计机关内部工作流程，这就可以节约出大量的审计时间，有利于扩大审计覆盖面，由原来滚动审计项目5年覆盖审一次，改为3年覆盖审一次，真正实现“三年审一次，一次审三年”。
    4、有利于更好地服务当地经济建设，发挥审计职能作用。随着审计工作重要性的日益显现，地方党委、政府、纪检等部门交办的工作任务越来越多，社会各界和人民群众也对审计工作寄于厚望，没有超强快速反应能力，是很难满足新形势对审计工作要求的，特别是当前“海西建设”，如火如荼，为推动跨越式发展，各级政府大力推进项目建设，加大政府投资力度，财政收支规模越来越大，经济结构越复杂，作为经济卫士的基层审计机关，面临着前所未有的巨大压力，更必需寻找简单易行解决问题的方法，应对政治与现实的客观要求。审计程序的简化，能够促使基层审计机关更好地发挥审计职能作用，更为快速有效完成领导交办的各项任务，从而为当地经济建设特别是海西建设提供优质服务。
    二、实行简易审计程序的可行性
    （一）简易审计程序在法律上具有可行性
    1、简易审计程序可以借鉴司法、行政机关的作法。《行 政 处 罚 法》、《民 事 诉 讼 法》、《刑 事 诉讼法》 等法律有关条款专门规定了简易程序，并在实践中得到了积极运用。如税务、质监、工商等行政机关，公安、检察、法院等司法机关都很好地依据法律法规在适用简易程序这一环节上有了新的尝试，并取得很好的可资借鉴的经验。由此可见，审计监督作为政府行政执法的一个重要组成部分，完全可以借鉴现有一些司法、行政机关的作法，在适用简易审计程序等方面大胆探索，特别是基层审计机关，完全可以依照自身审计对象点多面广规模较小的特点，先行先试，在简化审计程序方面有所作为，这在法律上是完全站得住，具有很强的法律依据的。
    2、简化审计程序符合《审计法》的精神。《审计法》第三十八条明确规定：“审计机关应当提高审计效率”。因此，作为基层审计机关应更多的关注如何提高效率这一价值目标，必须遵循成本投入最少而产出最大的效益规律，必须重视程序的经济性，不能只为追求公正而不计成本、不惜代价。审计执法工作其发展的方向应该是在确保审计质量的前提下尽量提高审计效率，如果不考虑被审计单位具体情况，一律实施现行审计程序，虽然有利于降低审计风险，但审计效率低下，会造成审计机关人力、财力资源的浪费。为此，简化现行审计程序，最大限度节约审计资源，提高审计效率，完全符合《审计法》的精神。
    （二）简化审计程序在实践上具有可行性
    据了解，浙江省、山东省、安徽省、江 苏 省、河南省、湖 南 省、河 北省、吉 林省、广西壮族自治区等地的一些审计机关，对市、县两级当地财政财务收支规模较小、内容单一，又对审计对象比较了解的审计项目试行了简易审计程序，实践证明，简易审计程序因其特有的简便快速、实用、针对性强，给基层审计机关带来了“福音”： 一是实行简易审计程序后，可以节约大量的工作时间，减少很多流于形式的会议，并节约了办公耗材，工作效率得到了较大提升，审计成本也随之降低，有效缓解基层审计机关工作压力；二是实行简易审计程序后，审计人员可以集中主要精力在审计执法、审计规范、审计技术、审计整改、审计创新、审计成果转化等方面狠下功夫，对重点审计项目打造更多审计“精品”，还可以腾出更多时间和精力学习“充电”，研究深层次问题，更加注重在微观审计中找出带规律性、普遍性、倾向性、政策性的问题，实现从微观到宏观方面的转变，并从宏观和效益的角度出发，提升审计建议的层次，当好参谋，充分发挥审计建设性作用。可以说，上述部分地区对简易审计程序敢于先试先行，并在实践中积累了一定的经验，为我省审计机关出台统一规范的简易审计程序提供了良好的环境条件。
    三、简化基层审计程序的对策与思路
    《审计法》及其《实施条例》关于审计程序方面的规定必须执行。如果需要简化，则要通过严格的立法程序来审定。作为地方审计机关可以呼吁、建议，但没有权利改变、创新。在履行法定审计程序的过程中，在保证审计质量的前提下，简化工作程序，提高工作效率，具体怎么操作，资源怎么调配，内部流转如何更加合理、严格，更有利于抓住要害、突出重点，审计机关可以优化、探索、创新，这两者并不矛盾。
    （一）简易审计程序的适用范围 。审计项目就其性质而言，有简单、一般、复杂之分，只有对不同项目使用不同的程序才能使审计资源在配置上更加合理。我们认为，1、属于财政财务收支内容单一、规模较小或人均费用较低的；2、资产负债规模较小、经济活动涉及面窄、影响范围不大的行政机关或事业单位。3、审计部门对经常开展监督工作，对被审计单位的情况比较了解，认为被审计对象各项制度比较健全、内部管理比较严格、相关经济活动比较规范的项目单位适应简易审计程序。
    （二）现行法律环境下简化审计程序的对策。在审计实践中要试行简易审计程序，涉及到是否“依法审计”的问题。我国现行的《审计法》及其《实施条例》没有简易审计程序方面的明文规定，也就是说，简易审计程序还未正式立法。从严格意义上来讲，不管审计项目大小、繁简，审计机关都必须执行现行规定的审计程序。但是，有些程序对基层审计机关审计一般性审计项目根本没有必要。为了规避审计风险，我们可以把现行的审计程序分为涉及审计机关外部的审计程序和审计机关内部运行的审计程序。《审计法》及其《实施条例》主要是规范审计机关和被审计单位之间的权利义务关系，其规定的审计程序也相应以规范外部审计程序为核心，审计机关违反法定程序，可能会导致审计处理处罚决定无效等法律后果。因此，凡涉及审计机关外部的审计程序，如发送审计通知书、取证、审计报告征求意见、听证、复议程序等，既涉及被审计单位的权利和义务，又是《审计法》规定的法定程序，应当适用一般审计程序。
    《审计法》和《实施条例》未做明确规定的审计程序，如各级审计机关为了控制审计质量而出台的审计程序：编制审计项目计划、制定审计方案、编写审计日记、内部复核、召开审理会等属于审计机关内部规定的审计程序，可以适用简易审计程序。
    （三）简化审计程序的思路。
    参照“行政处罚法”的模式，把审计程序区分为一般审计程序和简易审计程序。一般审计程序是指现行审计法及其实施条例规定的审计程序；简易审计程序是相对于一般程序而言，指审计机关在审计简单审计项目所适用的审计程序。
    1、简易审计程序的业务流程。具体业务流程如下：立项----编制审计实施方案(格式化)----送达审计通知书----进点审计（编制审计工作底稿和审计取证）----审计报告征求意见（格式化）----审定、出具审计报告等结论性文书----审计项目归档。
    2、简易审计程序的文书格式。
    （1）立项，根据审计机关年初下达的审计项目计划为依据，这是审计程序的起点，也是实施审计的法定依据，不可或缺。
    （2）审计实施方案。可以采用表格式的简单审计实施方案。其基本要素有：被审计单位名称、编制依据、审计年度、编制日期、审计组组长、审计组成员、科(股)室负责人审批、分管领导审批、审计范围、内容、重点、审计组成员分工等。
    

审计实施方案

           4、
    （3）审计通知书，按照规范格式不变，但可以依照《审计法》第38条和《审计法实施条例》第36条第（三）款：其他特殊情况的规定，不用提前三天送达，而是在审计进点时直接送达被审计单位。
    （4）审计工作底稿和审计证据记录按照以往格式不变，但是审计证据记录可以在现场取证时直接要求被审计单位财务负责人签名确认。
    （5）审计报告，可以采用表格式的简单审计报告。其主要要素有：标题、文号、被审计单位名称、审计项目名称、审计年度、审计机关名称、签发日期等，同时审计报告征求意见可以要求现场签署意见，不必一定要按10天期限。
    (6)审计业务部门复核。由于基层审计机关的业务部门负责人一般都是审计组成员，审计组的审计报告要由审计组全体成员集体讨论决定，审计组所在部门负责人对审计报告进行复核并签字，不必提出书面复核意见。同时对于一些问题较为复杂，定性不易把握，处理处罚意见争议较大的项目，经分管领导批准，审计组所在部门可暂不草拟对外审计报告和决定，待审计业务会议召开后直接核定。
    (7)审理与审计业务会议。基层审计机关大多没有专职的复核机构和人员，其内部复核程序可以和审计业务会议合并，由分管领导或其指定的一名工作人员在会前进行复核，并在业务会议上提出复核意见，在充分讨论的基础上形成审计业务会议决定。对于问题较少或性质不严重的,定性清楚的审计项目,可不召开审计业务会议,由分管领导直接审定。
    审计报告

文       号		被审计单位名称
审计项目名称		审计年度
签发日期		审计机关名称
一.  基本情况 二.  审计查出问题及处理意见 三.  审计意见和建议                                            （盖章）                                             日期

    四、简易审计程序执行中应注意的问题
    1、 简化审计程序不能随意更改审计程序。在行政执法中，实体与程序是同样重要的，审计监督作为一项行政执法，离不开程序的引导和约束，审计程序履行责任是审计监督责任的保证，因为“程序合法是实体合法的前提”，不按程序执法是一种严重的违法行政。对不涉及法定程序、不影响内在质量的规定可以不作统一规定，允许审计组在把握准则制度基本精神、基本要求的前提下灵活运用。比如，审前调查的方式方法和内容要求、审计日记的详略程序、审计方法的运用、审计实施方案和审计报告的详略程度等等。只有这样才能真正起到防范风险的作用，也才能真正提高审计工作效率。在审计实践中，程序违规现象时有发生，有的审计实施方案不是在审计前，而是在项目完成后按已审计情况后补的；有的盲目取证，该取的没取到，不该取的取了一大堆，取到的证据未经提供者签字确认；有的编制审计工作底稿残缺不全；有的审计法律文书送达以后，没有取回送达回执；有的审计证据替代审计报告征求被审计单位意见等等。这些重实体、轻程序的现象，必须纠正。
    2、简化审计程序不能以降低审计质量为代价。审计质量具体体现在两方面：一个是规范，一个是成效。评价审计项目质量高低主要看它是否严格按照准则制度规定的作业程序进行操作，是否取得显着成效。简化审计程序，目的是提高工作效率。一个优秀的审计项目，基础是规范化操作，核心在于是否有成效。简化后的审计程序，内部审计环节被大大简化．要提高审计项目的质量,除了提高审计人员素质以外，还要加强审计组长责任制、审计执法过错责任追究制度、行政执法责任制等责任制度，审计组长负责全过程审计工作．实行项目主审负责制。在进一步明确行政行为责任的同时，理顺审计工作中的法律关系．才能提升依法审计的工作质量和效率。总之，审计质量控制制度重在坚持基本原理、基本要求，重在灵活运用，不能生搬硬套。
    3、简化审计程序要更加注重突出重点。一是计划立项要突出重点。要改进计划管理，加强立项前的调查研究，在充分论证的基础上，制定审计项目计划；二是审计实施要突出重点。改变大而全的审计实施方案要有重点意识。要加强审计现场管理积极探索运用计算机手段对审计现场实施随机的实时管理；三是审计取证程序应当突出重点，只采集有用的审计证据，只求审计证据足以支持审计结论，放弃与审计事项无关、无效、重复、冗余证据的采集；四是后续控制要突出重点。要切入关键控制点，比如对被审计对象反馈意见的核实、说明，审计复核、审计业务会议审议等环节。五是审计管理要抓重点。以选准最佳的审计目标为切入点、以查深查透、查处大要案及线索为重点，带动整体审计质量和管理水平的提升。
    4、简化审计程序要完善审计责任的评估追究机制。审计质量责任追究就字面理解带有事后监督，是出现问题后的一种补救措施，用以对责任人的一种警示。由于审计程序的简化，审计环节步骤减少，必须强化审计过程控制，把事后责任评估前移，开展“问责问效”等督查活动，把监督重点放在监督相对薄弱的审计实施阶段，突出加强对审计组长和审计组成员行使检查权的监督，重点检查审计程序、审计实施方案和审计质量控制办法，审计纪律和各项廉政规定的执行情况以及审计任务完成情况。采用内部检查、同业检查等形式，使审计质量控制体系更有效地运行。
    5、实行简易审计程序的项目控制。根据年度审计项目计划，由业务部门提出，报分管领导同意后，在制定审计实施方案时确定。
    在审计实施过程中，发现如果继续采用简易审计程序可能影响审计结果的合法性或出现审计风险时，应当终止简易操作程序，转为正常程序审计。主要有下列情形：一是审计过程中发现被审计对象违纪违规问题较多或问题性质较严重的(如存在私设小金库问题）；二是审计过程中发现领导干部本人有廉洁自律方面有问题的；三是审计过程中接到群众举报线索，审计人员分析后认为需要进一步核实的；四是其它需要转为正常程序审计的。
    总之，审计程序是依法审计的基本保证,建立一套严谨科学的审计程序，对于基层审计机关规范审计行为，防范审计风险，提高审计质量具有很强的现实性和指导意义。（卢宗金 庄启龙、叶向阳）

    参考文献：
       《中华人民共和国审计法》（修订）
       《中华人民共和国审计法实施细则》（修订）
      《中华人民共和国行政处罚法》
        审计署8号令《中华人民共和国国家审计准则》
    戴为民.浅论简易审计程序（苏州审计 网.2009-3-30）
    浙江省审计厅关于优化项目审计流程的指导意见.  
    安徽省审计厅.安徽省县级审计机关审计简易程序（试行）                                   
        
     

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