关于公共资金建设项目绩效审计的思考
史伟刚 陈国仁 严纪华（江苏省常州市武进区审计局）
当前公共资金建设项目的绩效审计已成为审计发展趋势，为此，加强对公共资金建设项目的绩效审计研究是审计部门的一个重要课题。下面结合绩效审计的工作实践谈一点想法。
一、公共资金建设项目绩效审计的概念、范围和审计目标
公共资金建设项目是指政府及部门用于全部有形设施，特别是公共基础设施、固定资产的投资，这些公共资金建设项目是政府拥有的资产，并为社会公众共同享用的基础性、公益性设施。主要包括市政基础设施、交通工程、水利工程、农业工程、环境保护工程以及社会公益设施等。公共资金建设项目绩效审计是审计人员对公共资金建设项目的投资活动和结果进行系统的审查、审计、分析，并对照一定的标准，对其建设项目的经济性、效率性和效果性进行综合评价，提出改进、完善建议，促进政府部门加强公共资金建设项目管理和提高效益的审计活动。
绩效审计的目标是寻求提高绩效的途径并鼓励和帮助被审计单位采取必要的措施以改进系统及控制措施。审计机关开展绩效审计，应以揭露反映体制转轨时期影响经济活动效益、效果和效率的体制性、机制性和管理性问题。一是在权力的制约和监督方面，要促进问责机制的建立，重点揭露和反映由于行政权力失控或不作为、乱作为造成的公共资源配置不当、管理不善、损失浪费、利用率低下等问题；二是在行政效能方面，重点披露由于体制不顺、职责不清造成的行政成本高、资源浪费大、行政效率低的问题；三是在科学发展方面，分析和评价由于体制缺陷、管理缺损所导致的影响经济社会全面、协调、可持续发展的深层次问题。
二、选择与确定公共资金建设绩效审计项目的原则和因素
根据公共资金建设项目绩效审计工作的特点和要求，选择与确定绩效审计项目时主要应遵循以下原则：
首先是增值性原则。所谓增值性，是指选择的绩效审计项目本身应具有一定改进空间，能够通过审计达到价值增值，包括经济效益的增值和社会效益的增值。通过开展绩效审计，最大限度提高公共资金的经济性、效率性和效果性，有助于促进经济、社会的协调发展，也有助于促进社会公平的实现。
其次是重要性原则。所谓重要性，是指选择的审计事项涉及金额相对较大或对经济和社会影响较大。具体包括：政府公共财政支出和投资的重点部门、重点行业、重点资金和重点项目；这些范围是领导和社会公众共同关注的重点、热点、焦点，把这些事项作为公共资金绩效审计的对象，也是审计机关履行自身职能的需要，它形成的审计报告社会关注度大，影响面广。
第三是可行性原则。所谓可行性，简单地说就是选定的审计项目应是现有审计条件下审计机关力所能及的。具体包括：一是审计经费保障和审计人员数量、素质等审计资源承受能力与审计项目规模大小、复杂程度相匹配；二是具备顺利实施该项审计任务的政治、法律、社会、技术等审计环境基础；三是被审计单位对绩效审计评价结果在理解的基础上也基本予以认同。
选择和确定公共资金绩效审计项目时，在遵循上述基本原则的基础上，还应重点考虑以下两个因素：
一是政策性宏观因素。公共资金建设项目绩效审计作为政府审计的一项重要内容，必然要把促进经济资源有效配置、为政府宏观调控提供政策依据作为自身工作使命，因此在绩效审计项目的选择上，必须围绕当前政府方针政策和工作重点，并为这些重点工作服务。
二是体制、机制性因素。由于内部控制办法不完善、管理体制和机制存在不顺畅，从而可能发生严重损失浪费、绩效低下等问题，也是绩效审计必须关注的重点。
三、开展公共资金建设项目绩效审计应抓住的重点方面
1.审查前期决策程序的合规性、投资的可行性。具体要了解是否按相关程序进行决策，可行性研究报告内容和编制深度是否达到规范要求，是否做到了前后呼应；建设规模、发展速度、投资方向、投资结构是否有利于区域经济社会发展和综合平衡。
2.审查设计方案的适用性、经济性、美观度和工程质量的可靠性。审查设计规模是否与设计任务书一致，有无夹带项目、超规模等问题；设计深度能否满足技术、经济等方面的需要；建筑物的设计是否符合安全、适用、美观的原则。要十分关注建设项目质量，这是实现项目经济效益、社会效益的前提。要通过对项目设计文件与施工实际量和质的比较看是否达到预期目标和质量标准。
3.审查项目投资计划和概算执行情况。审查建设项目是否按照批准文件所规定的内容完成，设计变更建设的内容是否符合规定，手续是否齐全；分析对比建设项目实际投资总额与概算的差异，计算项目实际建设成本的变化率，分析偏差产生的原因；审查建设资金的来源、使用和核算管理情况，分析资金使用是否合理，建设资金是否专款专用，是否存在资金滞留、挤占、挪用、截留等违规违纪现象；是否按规定开展了建设项目造价的跟踪审计，其效果如何。
4.审查项目建成后实际运营效果情况。绩效审计的落脚点之一是对建设项目的经济效益和社会效益作出客观评价，要通过收集整理项目建成后实际运营能力的技术指标与设计的技术指标以及同类项目的平均先进指标为依据进行对比，分析项目建成后经济效益、社会效果，评价项目建成后对社会的经济、政治、技术和环境等方面所产生的影响，客观地指出项目建设过程中存有的问题和不足，从而提出改进完善的建议。
四、审计机关提升绩效审计质量应重视的几方面
1.绩效审计人力资源的配置问题
一方面审计机关要优化审计人员的知识结构，在目前人力、智力不足的情况下，强化审计人员的绩效审计的理念和技能，在实践中不断积累知识和经验；另一方面要根据有关项目的性质、特点借助外脑，建立绩效审计专家库，组织和聘请有关专家、学者和社会力量来参与审计，从而提升绩效审计评价工作的水准和客观公正性。
2.处理好与其他政府职能部门的关系
审计机关要主动加强与政府主管部门以及财政、监察、建设、国土资源、环境保护、规划等相关职能部门的沟通协调，取得相关部门的支持配合、协助，形成合力，以保证绩效审计工作少走弯路，提高审计效率和效果。
3.对绩效审计质量进行“回头看”
公共资金建设项目绩效审计结果在一定范围公告后，审计机关要注意收集社会新闻媒体、公众舆论、外部专家、被审计对象等对审计项目质量方面的反映评价信息，并对收集到的信息进行分析，总结有关绩效审计项目成功的方面和存在的不足，提出进一步改进和完善的意见和措施；促进自身不断加强审计管理，提高绩效审计质量。
开展公共资金建设项目绩效审计既是一个理论上值得探讨的课题，也是一个需要在实践中不断探索的课题。近年来形势的发展对审计机关提出了新的更高的要求，我们只要坚持迎难而上，大胆探索，并对绩效审计中遇到的新情况和新问题不断加以深入研究，就一定能够将绩效审计工作推向一个新的高度，收到预期的效果。（史伟刚、陈国仁、严纪华）
一、公共资金建设项目绩效审计的概念、范围和审计目标
公共资金建设项目是指政府及部门用于全部有形设施，特别是公共基础设施、固定资产的投资，这些公共资金建设项目是政府拥有的资产，并为社会公众共同享用的基础性、公益性设施。主要包括市政基础设施、交通工程、水利工程、农业工程、环境保护工程以及社会公益设施等。公共资金建设项目绩效审计是审计人员对公共资金建设项目的投资活动和结果进行系统的审查、审计、分析，并对照一定的标准，对其建设项目的经济性、效率性和效果性进行综合评价，提出改进、完善建议，促进政府部门加强公共资金建设项目管理和提高效益的审计活动。
绩效审计的目标是寻求提高绩效的途径并鼓励和帮助被审计单位采取必要的措施以改进系统及控制措施。审计机关开展绩效审计，应以揭露反映体制转轨时期影响经济活动效益、效果和效率的体制性、机制性和管理性问题。一是在权力的制约和监督方面，要促进问责机制的建立，重点揭露和反映由于行政权力失控或不作为、乱作为造成的公共资源配置不当、管理不善、损失浪费、利用率低下等问题；二是在行政效能方面，重点披露由于体制不顺、职责不清造成的行政成本高、资源浪费大、行政效率低的问题；三是在科学发展方面，分析和评价由于体制缺陷、管理缺损所导致的影响经济社会全面、协调、可持续发展的深层次问题。
二、选择与确定公共资金建设绩效审计项目的原则和因素
根据公共资金建设项目绩效审计工作的特点和要求，选择与确定绩效审计项目时主要应遵循以下原则：
首先是增值性原则。所谓增值性，是指选择的绩效审计项目本身应具有一定改进空间，能够通过审计达到价值增值，包括经济效益的增值和社会效益的增值。通过开展绩效审计，最大限度提高公共资金的经济性、效率性和效果性，有助于促进经济、社会的协调发展，也有助于促进社会公平的实现。
其次是重要性原则。所谓重要性，是指选择的审计事项涉及金额相对较大或对经济和社会影响较大。具体包括：政府公共财政支出和投资的重点部门、重点行业、重点资金和重点项目；这些范围是领导和社会公众共同关注的重点、热点、焦点，把这些事项作为公共资金绩效审计的对象，也是审计机关履行自身职能的需要，它形成的审计报告社会关注度大，影响面广。
第三是可行性原则。所谓可行性，简单地说就是选定的审计项目应是现有审计条件下审计机关力所能及的。具体包括：一是审计经费保障和审计人员数量、素质等审计资源承受能力与审计项目规模大小、复杂程度相匹配；二是具备顺利实施该项审计任务的政治、法律、社会、技术等审计环境基础；三是被审计单位对绩效审计评价结果在理解的基础上也基本予以认同。
选择和确定公共资金绩效审计项目时，在遵循上述基本原则的基础上，还应重点考虑以下两个因素：
一是政策性宏观因素。公共资金建设项目绩效审计作为政府审计的一项重要内容，必然要把促进经济资源有效配置、为政府宏观调控提供政策依据作为自身工作使命，因此在绩效审计项目的选择上，必须围绕当前政府方针政策和工作重点，并为这些重点工作服务。
二是体制、机制性因素。由于内部控制办法不完善、管理体制和机制存在不顺畅，从而可能发生严重损失浪费、绩效低下等问题，也是绩效审计必须关注的重点。
三、开展公共资金建设项目绩效审计应抓住的重点方面
1.审查前期决策程序的合规性、投资的可行性。具体要了解是否按相关程序进行决策，可行性研究报告内容和编制深度是否达到规范要求，是否做到了前后呼应；建设规模、发展速度、投资方向、投资结构是否有利于区域经济社会发展和综合平衡。
2.审查设计方案的适用性、经济性、美观度和工程质量的可靠性。审查设计规模是否与设计任务书一致，有无夹带项目、超规模等问题；设计深度能否满足技术、经济等方面的需要；建筑物的设计是否符合安全、适用、美观的原则。要十分关注建设项目质量，这是实现项目经济效益、社会效益的前提。要通过对项目设计文件与施工实际量和质的比较看是否达到预期目标和质量标准。
3.审查项目投资计划和概算执行情况。审查建设项目是否按照批准文件所规定的内容完成，设计变更建设的内容是否符合规定，手续是否齐全；分析对比建设项目实际投资总额与概算的差异，计算项目实际建设成本的变化率，分析偏差产生的原因；审查建设资金的来源、使用和核算管理情况，分析资金使用是否合理，建设资金是否专款专用，是否存在资金滞留、挤占、挪用、截留等违规违纪现象；是否按规定开展了建设项目造价的跟踪审计，其效果如何。
4.审查项目建成后实际运营效果情况。绩效审计的落脚点之一是对建设项目的经济效益和社会效益作出客观评价，要通过收集整理项目建成后实际运营能力的技术指标与设计的技术指标以及同类项目的平均先进指标为依据进行对比，分析项目建成后经济效益、社会效果，评价项目建成后对社会的经济、政治、技术和环境等方面所产生的影响，客观地指出项目建设过程中存有的问题和不足，从而提出改进完善的建议。
四、审计机关提升绩效审计质量应重视的几方面
1.绩效审计人力资源的配置问题
一方面审计机关要优化审计人员的知识结构，在目前人力、智力不足的情况下，强化审计人员的绩效审计的理念和技能，在实践中不断积累知识和经验；另一方面要根据有关项目的性质、特点借助外脑，建立绩效审计专家库，组织和聘请有关专家、学者和社会力量来参与审计，从而提升绩效审计评价工作的水准和客观公正性。
2.处理好与其他政府职能部门的关系
审计机关要主动加强与政府主管部门以及财政、监察、建设、国土资源、环境保护、规划等相关职能部门的沟通协调，取得相关部门的支持配合、协助，形成合力，以保证绩效审计工作少走弯路，提高审计效率和效果。
3.对绩效审计质量进行“回头看”
公共资金建设项目绩效审计结果在一定范围公告后，审计机关要注意收集社会新闻媒体、公众舆论、外部专家、被审计对象等对审计项目质量方面的反映评价信息，并对收集到的信息进行分析，总结有关绩效审计项目成功的方面和存在的不足，提出进一步改进和完善的意见和措施；促进自身不断加强审计管理，提高绩效审计质量。
开展公共资金建设项目绩效审计既是一个理论上值得探讨的课题，也是一个需要在实践中不断探索的课题。近年来形势的发展对审计机关提出了新的更高的要求，我们只要坚持迎难而上，大胆探索，并对绩效审计中遇到的新情况和新问题不断加以深入研究，就一定能够将绩效审计工作推向一个新的高度，收到预期的效果。（史伟刚、陈国仁、严纪华）
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